한반도평화협정의 주요쟁점과 정책방향

 

2.13합의 이후 한반도평화협정의 주요쟁점과 정책방향 ¹⁾          

                   백승주(정치학 박사,한국국방연구원 연구위원)                   

Ⅰ. 이끌어 내면서

2008년 5월 현재 한반도 정세는 이전 분기, 즉 2007년도 1/4분기에 비해 2.13 합의에 따른 북핵문제의 평화적 조기해결 가능성에 대한 믿음이 줄어드는 국면에 있다. 북측이 4월 13일까지 이행하기로 한 약속들을 지금까지 지키지 않음으로써 2.13합의의 본질적 목적인 ’한반도비핵화‘가 제대로 이행할 것인지에 대해 의구심이 새롭게 누적되고 있다.

2.13합의는 크게 두 가지 내용으로 구성되어 있다. 첫째는 북핵폐기를 구현하여 한반도비핵화를 위하여 관련국들이 해야 할 필요가 있는 ‘초기이행조치(loadmap)’와 ‘시한성(timeline)'이다. 북한의 핵불능화 조치, 북한과 수교노력, 에너지에 대한 공동지원, 다섯 개 실무그룹 구성 등이 주요 로드맵들이다. 3월 13일까지 실무그룹을 만들고, 4월 13일까지 '행동 대 행동’의 원칙 속에서 한국정부가 5만 톤의 중유를 지원하고 북한이 원자로 가동 중단과 같은 의미 있는 조치를 취해야 하는 목표시간계획들을 시한성(timeline)으로 봐야 한다.

둘째는 항구적 한반도평화체제를 구성하기 위하여 6자회담 참가국들이 공동으로 노력해야 한다는 점이다. “직접 관련 당사국들은 적절한 별도포럼”에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상“을 갖는다고 하였을 뿐만 아니라, ”동북아에서 지속적인 평화와 안정을 위한 공동노력을 할 것“을 재확인하였다. 6자회담이 ‘북핵폐기 문제’ 뿐만 아니라 ‘한반도평화체제’와 관련하여 의미 있는 협의를 할 것임을 밝힌 것이다.

북한의 핵실험 이후 형성된 對북한 제재국면에서 일시적으로 ‘탁상공론과 논의절제’의 영역 속으로 들어갔던 한반도평화체제 논의가 2.13합의 이후 ‘북핵폐기노력’과 등가적 가치를 가지면서 논의의 장으로 다시 등장하게 되었다. 적어도 현재 한반도평화체제논의와 ‘북핵폐기’노력은 정부 차원에서는 ‘선순환관계’를 만들어 줄 것이라는 신념 속에서 논의되고 있다. 북핵폐기 노력과 일정한 성과는 한반도평화체제 구축에 절대적으로 인과관계를 가질 것이고, 한반도평화체제 구축을 기계적으로 가져달 줄 것이라고 정치적 신념들과 논의들이 자리 잡고 있다.

그러나 냉정하게 보면 북핵문제해결과 한반도평화체제 구축은 ‘순기능적 관계를 갖고 있는 영역’ 보다 ‘별개의 개별적 의제’라는 특징을 더 많이 갖는다. 북한이 핵을 갖고 있지 않은 상황이었던 1990년 이전에도 한반도평화체제는 이루어졌다고 볼 수 없다. 역으로 중국이 핵무기를 갖고 있지 않았던 1964년 이전의 중국과 미국관계는 적대적 관계였지만, 중국이 핵을 보유하고 있는 현재 미국과 중국은 그 당시 보다 평화적 양자관계를 갖고 있었다. 이러한 국제관계 사례들은 평화체제와 북핵문제 해결이 무관한 측면이 많음을 보여주는 경험적 사례라고 할 수 있겠다.

이러한 문제가 있지만, 북핵문제가 한반도평화체제 구축 논의를 위축시킨 현실을 고려할 때 북핵문제 해결은 한반도평화체제 논의자체를 활발하게 할 것이다. 한반도평화체제를 구축하는 과정에서 우리는 세 가지 조건을 만들어 가야 한다. 국제법적 차원에서 정전체제를 대신하는 법적 체계를 통하여 평화상태를 더욱 안정적으로 제도화시켜야 한다. 둘째, 남북군사관계에서 유엔사령부(정전위원회)를 대신하여 한반도군사문제를 관리, 조정하여 평화파괴를 예방, 복원하는 집행력이 있는 ‘평화관리기구’를 갖추어야 한다. 아울러 평화유지에 대한 의지를 확인시킬 수준의 의미 있는 군비통제노력이 진행되어야 한다. 셋째, 국제정치적 조건에서 새로 만들어지는 평화체제를 담보할 수 있는 국제적 평화보장체제를 갖추어야 한다.

이 글에서는 종전선언, 한반도평화협정을 만들기 위하여 해결해야할 과제, 그 과제들을 어떤 절차 및 기제를 활용하여 해결해야 하는가의 문제를 우선적으로 다루고 방안을 제시하려 한다.

Ⅱ. ‘한반도 종전선언’ 의미와 방식 

1. 종전선언의 의미

현재의 ‘일반 정전협정’만으로 한국전쟁이 종결되었다고 볼 수 있느냐의 평가와 관련되어 있다. ‘전쟁종료로 볼 수 있다’는 주장과, ‘없다’는 견해가 팽팽하게 맞서 있지만 현재 미국 등 우리 정부의 공식 입장은 ‘볼 수 없다’는 입장에서 대북 군사태세, 대북정책을 수립하고 정책포지션을 설정하고 있다. 미국과 우리정부가 최근 종전선언 검토 용의 등을 발언한 것은 현재의 상태를 ‘전쟁종료’로 보지 않고 있는 인식을 전제로 하고 있기 때문이다.

교전당사자들이 휴전협정을 체결하여 적대행위를 중지한 후 상당한 기간이 경과한 경우에 평화협정을 체결하지 않고도 정상관계를 회복할 수 있다고 주장하고 있다. Julius Stone, Howard S. Levie, 유병화 교수 등은 다음과 같은 조건이 있을 경우 '사실상의 종전(de facto termination of war)'으로 볼 수 있다는 것이다.

“①전 전선에 걸쳐서 육․해․공군을 포함한 모든 전투병력들 간에 적대행위의 중지를 합의하는 일반적 협정(general armistice agreement)이 체결된 경우

②휴전 성립 후 상당기간이 경과

③교전당사자간에 전쟁을 포함한 무력 적대행위를 포기한다는 의사가 존재하고,

④비무장지대 설치, 군사정전위원회 및 중립국감시위원회 등 전쟁재발방지 보장장치가 마련되어 효과적으로 기능할 경우“

이들의 이와 같은 ‘사실상의 종전’과 관련된 주장은 일반적 휴전협정이 잘 이행․실천될 경우 별도의 평화협정 체결이 없이도 사실상 전쟁이 종결되는 동시에 실제적인 평화체제 구축이 가능하다는 주장으로 받아들여질 수 있다.

그러나 현재 남북한과 미국당국은 현재의 남북관계를 종전의 상태가 아니라 ‘전쟁이 중지된 상태’, ‘기술적으로 교전상태’로 인식하고, 대응하고 있다. 두 차례의 서해교전과 정전협정 위반들을 고려할 때 적대행위가 중지되었다고 볼 수도 없다.

따라서 새로운 평화보장조약에는 한국전쟁의 종료에 대한 선언이 포함되는 것이 바람직하다. 전쟁종료 선언을 할 경우 ‘사실상 종전상태’는 ‘법적․제도적 종전’(‘de jure termination of war)으로 바꾼다. 종전선언의 가장 큰 의미는 바로 사실상 종전상태를 법적․제도적 종전상태로 바꾸는데 있는 것이다.

종전선언을 하게 되면 다음 몇 가지 차원에서 한반도평화상태 증진에 영향을 미칠 것으로 본다. 첫째, 한반도평화에 대한 당사자문제를 단순화시킨다. 한반도평화의 당사자 논쟁은 휴전협정의 서명주체와 관련되어 있다. 한국이 직접 서명당사자가 아닌 사실 때문에  ‘휴전협정서명 당사자, 휴전협정 당사자, 새로운 평화협정 당사자’ 논쟁을 만들어 왔다. 전쟁의 종료선언은 이러한 논쟁을 마무리하게 되면서 남북한이 새로운 평화조약의 주체가 되는 법률적 여건을 만들어 줄 것이다.

둘째, 남북한의 군사적 대결구도와 대결적 정치의식을 완화시킬 것이다. 남북한의 국내정치 및 대 상대방정책에 있어서 ‘정전상태’는 중요한 변수가 되어 왔다. 북한은 ‘엄중한 전쟁위협’을 강조하여 대결적 정치의식을 조성하여 국내정치에 활용하여 왔고, 우리 사회 역시 ‘휴전상태’라는 압박감을 항상 유지한 가운데 북한 및 대외관계를 다루어 왔다. 종전의 선언은 이러한 ‘대결적 정치문화’를 ‘공존적 정치문화’로 바꾸는데 일조할 것으로 보인다.

셋째, 종전선언은 미북 간 적대적 관계에 획기적 변화를 줄 것이다. 미국은 한국전쟁이후 북한과의 관계에 대해 ‘기술적으로 교전상태에 있는 국가’라고 하여 왔다. 그런데 더 이상 그러한 표현을 사용할 법적 근거가 없게 된다. 북한 역시 미국에 대해 ‘적대관계국’으로 규정하여 왔는데 종전선언은 그러한 주장에 국제법적 기반을 상당부분 잃게된다. 북미관계는 ‘교전관계 속의 미수교관계’에서 ‘단순한 미수교관계’로 바뀌게 된다. 

사실상의 평화상태가 유지되고 있더라도 새로운 평화협정은 한국전쟁의 종식을 명시적으로 선언하는 내용을 담아서 법적 당사자 논쟁을 종식시키고, 평화협정 체결 이후에 항구적 평화체제를 공고하게 하는 과정에서 우리정부의 입장을 강화할 것이다. 전쟁종식 선언을 담는 것이 바람직하다.

2. 부시 대통령의 종전선언 제안과 의미

지난 2006년 11월18일 하노이 한미정상회담에서 부시 대통령은 “북한이 핵을 포기하면, 종전선언과 평화조약을 체결할 용의가 있다”고 제안하였다.²⁾ 북한이 핵실험을 한 이후 긴장된 분위기에서 부시 대통령이 직접 종전선언을 언급한 것은 대북정책에 대한 새로운 어프로치로 해석되었으며, 북한 및 관련국들에게 상당한 관심을 끌었다.

미국이 구상하고 있는 ‘종전선언’의 전모는 아직 정확히 알려진 바가 없지만 두 가지 차원에서 입장 표명 배경을 분석할 수 있다. 첫째, 북미관계 개선을 통한 북핵문제 해결을 위한 준비된, 치밀한 외교적 제안으로 볼 수 있다.  ‘종전선언’이 평화협정의 전단계 성격을 가지고 있고, 제1차 미․북 실무회의에서 미․북관계의 조기 정상화와 한반도평화체제 구축의 의지가 천명되었다는 점을 고려할 때 1996년 2월 북한 외교부 대변인의 담화에서 밝힌 ‘잠정협정’³⁾제안에 대한 대답성격이 있다.⁴⁾ 둘째, 북핵실험 이후 상황악화조치를 취할 것인가 아니면 상황반전을 선택할 것이냐를 고민하고 있을 북한당국에 대해 새로운 선택을 할 수 있는 명분을 주기 위한 전술적 제안으로 볼 수 있다. 필자는 2006년 10월 31일 6자회담 재개에 합의한 시기 및 이후 미국의 태도를 고려했을때 ‘종전선언’ 검토 시사는 미국의 전술적 포지션 조정으로 이해된다.

종전선언을 한다면 누가 해야 할 것인가? 다음 몇 가지 차원에서 검토해 볼 수 있다. 첫째, 국제법적 차원에서 검토해 볼 수 있다. 국제법적 차원에서 고려한다면 한국전쟁의 모든 교전당사자가 되는 것이 바람직하다. 남북한, 유엔참전국, 중국을 고려할 수 있다. 또 다른 방편으로 정전협정 서명당사자로 국한하여 생각해 볼 수도 있다. 그러나 지난 정전협정 체결 이후 지금까지 달라진 양자관계를 고려할 때 한국전쟁 교전당사자들이 ‘적대행위 종료’를 선언하는 것은 비현실적이다. 예를 들어 교전당사자였던 중국은 당시의 교전당사국들과 모두 국교를 정상화하였고, 현재 ‘기술적으로 교전상태’에 있다고 인식하고 있지 않다. 그렇다면 유엔참전국들이 모두 참가하여 당시 교전상대국이었던 중국, 북한과 새롭게 ‘종전선언’을 검토할 가치는 없다. 정전협정의 서명당사자가 ‘종전선언의 주체’가 되어야 한다는 주장도 현재의 미국과 중국관계, 중국과 한국관계를 를 고려할 때 의미가 없다.

둘째, 국제정치적 현실 속에서 지금 현재 ‘상대를 교전상대, 적대관계’로 인식하는 국가들만 참가하여 종전선언을 할 수 있다. 국제정치적 차원의 접근방법인 것이다. 이와 같은 차원에서 양자관계를 조망할 경우 종전선언이 필요한 양자관계는 ‘미국과 북한’, ‘남북관계’라고 할 수 있다. 현실적으로 종전선언이 필요한 국가는 북한을 공통변수로 하여 미국, 한국이라고 할 수 있다. 국제정치적 관점에서 볼 때 중국은 한국전쟁 교전당사자들과 대부분 선린외교관계를 유지하고 있을 때 종전선언에 당사자가 반드시 되어야 할 이유가 없는 것이다.

종전선언 당사자를 국제정치적 기준에서 남북한, 미국을 필수 당사자로 식별 했을때  두 가지 형식을 고려할 수 있다. 첫째, 양자가 개별적으로 종전을 선언하는 방법이다. 남북한이 종전선언을 하고, 북한과 미국이 종전선언을 하는 방법이다. 둘째, 남북한과 미국이 동시에 종전선언을 하는 방법이다. 두 가지 방법 중에서 북한은 미국과의 종전선언을 선호하고 있다. 한국정부는 ‘미국과 북한만의 종전선언’을 향후 평화체제 논의 과정에서 ‘소외의 출발’로 인식할 가능서이 많기 때문에 수용하기 힘들 것이다. 미국 역시 한국의 참가나 동의 없는 ‘종전선언’을 수용하는데 소극적일 것이다. 이러한 여건을 고려했을때 종전선언은 남북미가 당사자가 되는 형식이 바람직하다고 본다.

절차 방법과 관련하여 양자 간, 3국간 정상회담을 통하여 일거에 달성하는 방법이 우선적으로 고려될 수 있다. 다른 방법으로 미국과 북한 간 수교행위를 통하여 실효적 종전선언을 만들 수도 있다. 절충적 방법으로 선언을 하고 수교절차를 통하여 발효시키는 방법도 고려될 수도 있다. 필자는 먼저 선언을 하고 미국과 북한 간 수교행위를 통해 발효시키는 방법이 적절하다고 본다.

종전선언은 법적 구속력 못지않은 ‘정치적․도덕적 구속력’을 담보한다고 볼 수 있기 때문이다. 종전선언은 ‘선언’이라는 명칭이 함축하고 있드시 법적 구속력 보다는 도덕적, 실질적 구속력을 가진다. 종전선언은 종전협약을 이끌어 낼 수 있는 정치적 중요한 계기를 만들 수도 있다.

Ⅲ. 평화체제와 평화협정의 상관관계

1960년대 초반 북한이 남북 간 평화협정을 제안⁵⁾하고, 1970년대 초 북한이 미국에 대하여 평화협정 체결을 주장한 이후 정부 및 민간차원의 논의를 토대로 발전, 정립되어온 한반도평화체제란 광의적으로 “남북한 간의 군사적 대결상태를 종식시킬 뿐만 아니라 적대적인 관계를 협력적인 관계로 전환시켜 평화를 정착․유지시키기 위한 원칙, 규칙, 규범 등 제도적인 틀을 마련하고 국제적으로 보장하는 체제 구축”으로 정의되어 왔다. 협의로는 “정전협정에 의해 유지되고 있는 한반도의 군사적 대치상황을 관련국 간 새로운 협정을 통해 보다 항구적인 평화체제를 수립”하는 것⁶⁾을 의미하였다.

광의적으로, 협의적으로 논의된 한반도평화체제를 주요 구성요소를 포괄적으로 고려하면 “한반도 평화체제란 정전협정 및 군사적 대결구조를 통하여 유지되고 있는 남북한 및 관련국간의 관계를 새로운 조약 및 관련국간 관계의 개선으로 평화상태가 공고하게 된 한반도 주변의 국제질서’로 정의할 수 있다.

"평화조약"(treaty of peace)은 전쟁의 종료를 목적으로 하는 교전당자간의 문서에 의한 합의를 말한다. 일부는 평화조약을 “강화조약”이라고도 부른다. 선전포고 또는 사실상 적대행위로 시작된 전쟁은 ①적대행위의 중지, ②정복, ③평화조약의 체결 등으로 종료된다. 그 중 평화조약은 각장 일반적이고 또 가장 만족스러운 전쟁의 종료방법이다. 왜냐하면 평화조약은 적대당사자들의 주장과 이익을 정확한 용어와 조문으로 명백히 정리할 수 있기 때문이다.(김명기, 1994: pp.22～31).

한반도의 평화상태를 공고하게 하는데 평화조약은 어떠한 기능적 관계를 갖고 있는가의 문제는 ‘평화조약이 체결되었을 때 상황과, 체결되지 않았을 때 한반도의 안정과 평화에 어떠한 영향을 미치는가’의 문제와 직결되어 있다.

일반적으로 평화협정은 평화체제로의 전환을 위한 하나의 수단일 뿐이다. 그리고 평화협정을 체결해야만 전쟁상태가 종결된다는 국제법규는 아직 존재하지 않는다. 하지만 평화협정이 전쟁상태 내지 정전상태를 종료하는 가장 전형적이고 정상적이며 통상적인 법형식인 것은 부인할 수 없다.(제성호, 2000:.234)

평화협정이 항구적 평화체제 구축과 동의어는 아니지만 다음 몇 가지 점에서 평화조약의 체결은 한반도평화체제 구축에 순기능관계를 갖고 있다. 첫째, 적대행위의 재발을 방지하는데 기여할 수 있다. 1953년 휴전협정에는 협정의 유효기간에 관해서 아무런 규정이 없다. 휴전상태에서 휴전당사자는 상대방에게 통고하는 조건으로 언제든지 적대행위를 하는 것이 합법적인 것으로 인정된다. 평화협정은 새로운 적대행위의 재발을 방지하는데 기여할 것이다. 둘째, 한반도평화의 제도화에 중요한 전기를 마련할 수 있다. 남북한은 현재 기술적으로 교전상태에 있으며, 평화협정 체결은 제도적으로 종전상태에 진입하게 된다. 셋째, 국지충돌이 전면적으로 확산될 가능성을 줄여 줄 것이다. 남북 간에 발생할지 모른 군사적 충돌이 전면전으로 파급될 수 있는 가능성을 줄여 준다.

Ⅳ. 평화협정의 주요 쟁점 및 해결방향

1. 당사자 문제

평화조약 당사자와 관련된 종래의 주요 쟁점은 휴전협정 당사자가 평화협정 당사자의 관련성 문제이다. 휴전협정의 서명 당사자가 아닌 한국이 새로운 평화협정의 당사자가 될 수 있느냐의 문제이다. 한국은 휴전협정의 서명 당사자는 아니지만 휴전협정의 당사자라는 주장이 다수설을 이루고 있다.⁷⁾ 그러나 북한은 한국이 휴전협정에 직접 서명한 당사자가 아니라는 사실을 근거로 서명 당사자인 북한과 미국 간에 평화협정을 체결해야 한다는 주장을 지속하여 왔다.

그러나 휴전협정 당사자에 대한 논쟁과 관계없이 휴전조약 당사자가 평화조약의 당사자가 반드시 일치할 필요가 없다. 평화조약은 단순히 정전협정을 대체하는 조약이 아니다. 새로 체결하려는 평화조약은 현재의 정전상태, 휴전상태를 과거와 같은 교전상태로 회귀하는 것을 막는 소극적 의미가 아니라 미래에 발생가능한 군사적 충돌, 적대상태, 즉 평화파괴 상태를 예방하자는데 있기 때문이다. 한반도에서 발생 가능한 평화파괴상태의 발생을 막는데 한국을 배제한다는 것은 가능하지도 않고, 상정할 수도 없다. 이러한 상태에서 한국이 휴전협정 서명당사자가 아니라는 이유로 평화협정의 당사자가 될 수 없다는 주장은 일고의 가치가 없다.

이러한 측면에서 평화협정의 당사자는 남과 북이 주체가 되어야 한다. 그런데 남과 북만이 평화협정의 주체가 되었을 때, 항구적 평화가 보장될 수 있느냐에 대한 의문이 제기될 수 있다. 즉 평화보장의 문제이다. 정전체제 하에서 진행된 수많은 군사적 충돌, 적대행위들은 ‘남북만의 평화조약’으로 예방할 수 있다는 주장의 호소력에 분명한 한계를 보여준다. 특히 1992년 남북기본합의서는 내용상으로 ‘평화조약’을 대치할 수 있는 수준에도 불구하고 두 차례 서해교전이 상징하는 군사적 충돌, 적대행위의 발생을 막는데 기여하지 못하였다는 점은 ‘평화조약’ 체결과정에서 남북 이외의 당사자를 검토할 필요성을 제기한다.

현재 평화 조약 당사자문제와 관련한 쟁점은 남북한을 주체로 하는 주장 속에 추가적으로 당사자가 필요하냐의 여부, 필요하다면 어느 나라가 해당될 것이냐, 추가적으로 참가하는 나라의 당사자로서의 위치를 어떻게 해야 보아야 할 것인가에 모아지고 있다. 이와 관련하여 다섯 가지 방안이 고려될 수 있다.

① 한국을 일방 당사자로 하고, 북한을 타방 당사자로 하는 방안,

② 한국을 일방 당사자로 하고 북한을 타방당사자로 하며, 미국과 중국이 보장하는 방안,

③ 한국, 북한, 미국이 당사자로 하는 방안

④ 한국과 미국을 일방 당사자로 하고, 북한과 중국을 타방 당사자로 하는 방안,

⑤ 한국과 16개 참전국을 일방 당사자로 하고, 북한․중국과 러시아를 타방 당사자로 하는 방안,

⑥ 한국을 일방 당사자로 하고 북한을 타방 당사자로 하며, 이를 16개 참전국과 중국․러시아가 보장하는 방안

⑦ 북한과 미국을 당사자로 하는 방안

평화협정의 당사자문제는 평화가 파괴될 경우 개입할 가능성이 높은 국가, 미래의 잠재적 교전국가가 우선적으로 고려되어야 한다. 한반도평화가 파괴될 경우에 교전할 직접적 당사자는 남과 북이고, 개입가능성이 높은 국가는 미국과 중국이다. 남북한과 미국, 중국을 제외한 국가들이 미래의 교전상황에 개입할 가능성은 이들 나라에 비해서 매우 낮다. 이런 측면에서 참전국 16개국과 러시아가 평화협정 당사국에 참가하는 것은 현실적이지도 바람직하지도 않다. 따라서 앞에서 고려한 ⑤, ⑥은 고려할 필요가 없다. 아울러 한국을 배제한 ⑦항은 일고의 가치도 없다.

남북한과 미국, 중국이 평화조약의 당사자로 되어야 한다는 인식 속에 고려한 ①, ②, ③, ④항은 한반도평화체제 구축에 필요한 남북 간의 정치적 조건, 군사적 기반, 국제적 여건에 대한 판단에 따라 선호도가 달라질 수 있다고 본다. 정치적 조건이란 남북간 당국의 신뢰정도를 말하며, 군사적 조건은 핵문제 해결 등 군사적 신뢰구축 조치의 진전상황을 말하며, 국제적 여건은 북한과 주변국가와의 관계개선 정도를 의미한다.⁸⁾ 특히 4자회담의 경험을 고려할 때 미국, 중국, 북한간의 양자 및 삼자관계의 발전양상도 영향을 미칠 것이다. 평화체제를 논의하는 4자회담에서 참가국들은 참가를 결정하고 회의를 진행하는 과정에서 한반도평화체제 보다는 각국들이 추구하는 이익 및 관심사항을 우선적으로 고려하는 모습을 보여주었다.⁹⁾

남북 간 합의가 평화를 보장할 정도로 정치적 신뢰가 구축되어 있다고 보기 어렵고, 핵문제로 인한 군사적 충돌을 완전히 배재할 수 없는 상황이 지속되고 있다. 아울러 북한과 주변국간 관계정상화도 이루지 못한 상황에 있기 때문에 남북만이 평화의 당사자가 되었을 때 항구적 평화를 기대할 수 없다고 판단된다. 따라서 ①항도 현 상태에서 추진하는 것은 바람직하지 않다. 아울러 한국과 중국이 수교한 상황에서 한국과 미국을 하나의 진영으로, 중국과 북한이 하나의 진영으로 참가하는 당사자해결방법도 정전협정을 폐기하는 데는 의미 있는 방식이지만 미래의 교전을 막는 주체로서 바람직하지 않다. 북한과 군사동맹조약을 맺고 있는 중국을 배제하고 미국과 남북이 주체가 되는 평화조약도 국제적 여건 측면에서 현실적이지 못하다.  

현재의 정치적 기반, 군사적 조건, 국제여건을 고려할 때 남북한, 미국, 중국이 당사자가 되는 ②항이 바람직하다. 다만 미국, 중국이 남북한과 등가적 위치를 갖고 당사자가 되는가에 대한 논란이 있을 수 있다. 분명히 미래 교전 당사자로서 중국, 미국은 남북한과 다른 입장에 있다. 따라서 남북한이 체결당사자가 되고, 미국, 중국이 보장자 역할을 하여야 하는 “2+2”가 바람직하다는 주장이 설득력을 얻고 있다.

① 그러나 보장자의 역할과 관련하여 새로운 문제점이 제기되고 있다. 남북이 체결하고 미국과 중국이 보장한다고 할 때 그 보장의 역할이란 무엇인가. 보장이란 한마디로 말해 위반자에 대한 제재다. 미국과 중국 두 나라가 남북한의 협정위반을 하고 필요하면 제재를 가하며, 중국은 북한에 대해서 그렇게 하는 것을 상정하고 있다.(이삼성, 2005:33).

평화보장의 차원에서 미국과 중국의 일정한 역할이 필요하기 때문에 미국과 중국이 평화조약의 당사자가 되어야 한다면 조약체결의 당사자가 되기보다는 조약 내용에 포함될 국제적 보장의 책임국가로 들어가는 것을 고려할 수 있다. 미국과 중국이 조약내용상의 국제적 보장의 책임국가로 역할을 담임한다면 조약체결의 당사자는 남북이 되는 것이 바람직하다.

조약 당사자 문제에서 가장 우선적으로 고려해야 할 것은 과거 법적 당사자가 아니라 미래 교전당사자, 미래 평화유지 당사자이다. 이렇게 보았을 때 남북한과 미국이 적절하다. 한미연합방위태세를 고려하고, 북한에 주둔하고 있는 중국군이 없다는 점을 고려할 때 한반도 평화유지와 관련하여 미국과 중국의 위상과 역할은 분명한 차이가 있다. 조약당사자로서 남북한, 미국을 고려한 ③항을 긍정적으로 검토할 필요가 있다.

2. 추진 체계 

16차 장관급회담에서 남북은 평화회담을 논의하자는 데 합의하였고¹⁰⁾, 6자회담 공동성명을 통하여 ‘한반도평화의 직접 당사자’들이 한반도 평화를 논의하기로 하였으며, 2.13선언에서도 재확인하였다. 적어도 남북당국이 당국자회담을 통하여 평화회담을 논의하는 공간(이하 남북평화포럼)이 마련되었으며, 한반도평화체제의 직접 관련국들이 평화회담(이하 한반도평화포럼)을 하게 되었다.  

남북평화포럼

남북평화포럼은 남북장관급회담과 별도로 조직하여 운영할 것인가 아니면 장관급회담의 틀 속에서 평화문제를 의제로서 지속적으로 논의할 것인가를 판단해야 한다. 합의내용 자체에 따르면 ‘별도의 포럼 조직 여부’에 대해서는 명확하지 않다. 그러나 장관급회담이 남북관계의 포괄적 현안을 다루고 있다는 점에서 남북 간의 평화논의는 별도의 회담기구를 만들어 다루는 것이 바람직하다.

남북평화포럼 구성과 운영은 기본적으로 남북이 장관급 회담을 통하여 협의한 내용을 통하여 구성, 운영되어야 할 것이다. 북측과 이 문제를 협의하는 과정에서 우리는  2005년에 제정한 「남북관계발전기본법」을 활용할 필요가 있다. 동법 6조는 정부가 한반도평화증진을 위하여 노력할 것을 규정하고 있고¹¹⁾, 동법 14조는 「남북관계발전위원회」를 구성, 운영하도록 되어 있다.

특히 남북평화포럼은 다음 몇 가지 원칙으로 구성, 운영하여 남북당국 간 대화 의미를 넘는 수준이 되어야 한다. 첫째, 초정파적으로 구성하여야 한다. 현 정부 인사뿐만 아니라 초정파적으로 구성하여 국민적 합의기반을 강화해 나갈 필요가 있다. 둘째, 민간 전문가의 참여기회를 확대할 필요가 있다. 평화협정 자체가 고도의 전문성 및 역사적 안목을 요구한다는 점을 고려하여 전문가들의 참여기회를 확대할 필요가 있다. 특히 국내외 국제법 전문가들이 자문집단으로 참가할 필요가 있다. 셋째, 한반도평화포럼의 의제 및 진행상황과 긴밀히 연계시켜 나갈 필요가 있다. 종국적으로 한반도평화포럼에서 주요한 결론을 구한다는 접근방법 보다는 남북평화포럼에서 얻은 결과 중 국제적 협의가 필요한 내용을 한반도평화포럼을 통해서 확정시킨다는 인식이 필요하다. 넷째, 운영체계를 대표회담과 실무회담으로 이원화하고, 대표회담은 정례화하고 실무회담은 상설화하는 것이 필요하다.  

한반도평화포럼을 준비하는 예비적 연구로서 ‘남북기본합의서 체결이 평화조약 논의에 주는 시사점’을 검토할 필요가 있다.

한반도평화포럼

 “9․19 공동성명”에 따라 한반도평화의 실질적 당사자들은 6자회담과는 별도의 평화회담(‘한반도 평화포럼)을 열도록 되어 있다. 그러나 아직 어느 국가가 참가하고, 언제 회담을 개최하고, 운영은 어떻게 할 것인가에 대하여 관련국간에 구체적인 합의는 결여되어 있다. 한편, 평화포럼을 개최할 경우, 어떤 주제를 의제로 삼아 무엇을 논의할 것인가에 대한 협의도 사전에 해 둘 필요가 있다. 이와 관련하여 다음 몇 가지 방향을 추진하는 것이 바람직하다.

첫째, 6자회담 참가국 중 한반도평화포럼에서는 일본, 러시아가 제외된 남북한, 미국, 중국의 참가가 바람직하다.

둘째, 회담 개최시기와 관련하여 ‘빠르면 빠를수록’ 좋다. 비록 6자회담에서 합의하였지만 6자회담의 속개여부와 관계없이 한반도평화포럼을 시작하여 항구적 평화문제를 논의하는 것 자체가 6자회담의 동력 유지에 도움이 될 수 있기 때문이다.

셋째, 회담기구 구성 및 운영과 관련하여 삼원적(三元的)으로 추진할 필요가 있다. 대표회담, 참가국간 쌍무회담, 상설 실무기구 운영이 필요하다. 기본적으로 참가국 회담대표들이 중요의제를 제기하고, 의제와 관련된 핵심 관련국간 양자회담을 진행시키고, 합의된 내용을 과제화하여 실천하는 이행방안을 연구하는 상설기구의 운영이 필요하다. 한반도평화포럼은 참가국과 예상되는 의제를 고려할 때 1996년에 시작하여 1997년까지 개최된 여섯 차례의 4자회담에서 교훈을 얻을 필요가 있다.¹²⁾ 4자회담이 성과 없이 중단된 점을 고려할 때 회담성과를 얻기 위하여서는 대표회담, 참가국간 쌍무회담, 상설실무기구 등 다층적 회담운영체계 개발이 필요하다.

3. 평화협정의 주요 쟁점 

평화조약의 내용은 일정하지 않고 당사자의 합의로 정해진다. 평화조약은 통상 일반조항(general clause)을 포함하나 그 외에 특수조항(special clause)을 포함하는 경우가 있다. 일반조항에는 ①적대행위의 종료, ②점령군의 철수, ③압류재산의 반환, ④포로의 송환, ⑤조약의 부활 등이 포함되고, 후자에는 ①손상의 배상, ②영토의 할양, ④요새의 파악 등이 포함된다. (김명기, 1994: 29).

한반도평화협정은 일반적 조항 보다는 특수한 상황을 반영한 내용들이 반영되어야 할 것이다. 우선적으로 60년 동안 평화를 유지하는데 작동해온 정전협정과 관련성, 새로운 적대행위의 포기, 새로운 평화관리기구, 남북한의 대외 군사협력문제 등이 포함되어야 할 것이다. 한반도평화체제와 관련한 국내외 전문가들이 거론한 쟁점들은 다음과 같이 8개로 범주화할 수 있다.

정전협정과의 관련성 명시 여부

평화조약이 정전협정과 어떠한 정도의 관련성을 가지느냐는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. ①새로운 평화조약이 현 정전협정을 폐기하고 대체하는 조약임을 명시하는 형태이다. ②현 정전협정의 대체여부를 명시하지 않되, 실질적으로 현 정전협정을 사문화시키는 방법이다. ③별도의 평화조약을 체결하지 않고 한반도평화에 대하여 관련자들이 협정을 체결하고, 이 협정을 평화조약으로 대체하는 방법이다.

첫째, 현 정전체제의 폐기를 명시하고 기능을 대체하는 평화협정의 체결은 기본적으로 휴전협정의 폐기 및 수정 절차에 따라야 하고, 휴전협정의 주요 내용을 반영해야 한다. 정전협정을 대체하는 평화조약 체결은 가장 포괄적이고 이상적인 방안이다. 그러나 절차적으로 국제연합, 중국, 한국 등 휴전협정 당사자들 모두의 동의를 필요로 한다. 정전협정의 61항은 수정 및 증보는 반드시 적대쌍방사령관의 상호회의를 거치도록 되어 있다. 정전협정 절차에 따라 논의, 체결되어야 하고 대체하는 법안 역시 정전협정 내용을 중심으로 논의될 수밖에 없다. 적대 쌍방사령관의 상호회의를 거치는 과정도 남북한이 평화협정의 주체가 되어야 하는 당위성과 상충된다.

둘째, 현 정전체제의 대체, 승계 여부를 명시하지 않고 새로운 평화협정을 통하여 한반도평화상태를 강화하는 방안이다. 정전협정이 규정한 보완, 폐기절차를 따르지 않아도 되기 때문에 남북이 평화협정을 주도할 수 있는 여건이 확보된다. 과도기적으로 한반도평화 보장에 대한 주변국의 협조가 불안정해질 수 있다. 정전협정과 상충되는 내용의 경우 「새로운 평화조약」이 우선한다는 것을 명시할 수 있다.

셋째, 남북과 관련국들이 「남북기본합의서」와 같은 수준의 「한반도평화공동선언」을 하는 방법이다. 평화공동선언은 구속력이 약하지만 합의에 쉽게 도달할 수 있으며 정전협정상의 평화유지 기능들은 남북 등 관련국들이 협의를 통하여 개별적으로 다룰 수 있다.¹³⁾ 

현 정전협정의 이행상태, 남북관계, 평화체제에 대한 우리정부의 주도 의지 등을 고려할 때 새로운 평화협정은 정전협정과의 관련성을 명시하지 않고, 사실상 사문화하는  것이 좋을 것으로 판단된다. 이렇게 할 경우 정전협정의 승계, 보완에 정전협정 서명 사령관간의 상호회의를 거치지 않아도 된다. 정전협정의 승계와 관련하여 명시적 표현을 할 경우 절차의 적법성에 지속적 논란이 제기될 수 있고, 서명 당사자 논쟁이 있는 우리정부가 주도하는데도 제약요건이 된다.

한반도 평화관리기구 구성과 운영 주체

평화조약에서 새로운 「한반도평화관리기구」를 만들어 평화지대(비무장지대)를 관리하고, 예상되는 분쟁을 해결해야 한다는 데는 논란이 없다. 그러나 누가 주체가 되어야 하고 어떤 형태의 기구를 만들어야 하는가에 대해서는 논란이 있다. 이와 관련하여 크게 ‘남북한이 주체가 되어야 한다’는 주장과, ‘제3국이 주체가 되어야 한다’, ‘남북한과 제3국이 공동으로 주체가 되어야 한다’는 주장이 제기되고 있다.

기존에 남북한 당국이 제기한 입장을 중심으로 본다면 다음과 같은 방안들이 검토될 수 있다.

① 새로운 평화협정이 체결되더라도 정전협정상의 군사정전위원회를 유지하는 것이다.

② 북한과 이미 합의한 「기본합의서」상의 「군사공동위원회」를 가동하여 정전위원회 기능을 대신하는 것이다.

③ 북한이 제의한 「3자 군사공동기구」을 수용하는 방안이다.¹⁴⁾

 ④ 유엔사‧북한‧한국이 참여하는 3자장성급 회담을 제의하는 방안이다.

①방안은 이미 현재 진행 중인 장성급 회담을 고려할 때 북한이 수용하지 않을 것이다. 북한이 극적으로 방향을 전환하지 않는 한 정전위원회 본회담을 통하여 남북한 군사관리를 하는 것은 어렵다. 그리고 현재 남북한 당국이 ‘주도적 역할’에 관심을 두고 있는 입장을 고려할 때 합의에 이르기 어렵다. 미국은 긍정적 입장을 가질 것이다. ②방안이 가장 이상적이다. 기본합의서상에 명시된 군사공동위원회를 가동하여 남북한이 평화관리문제를 자주적으로 해결하는 것이 바람직하다. 그러나 누적된 군사적 불신, 양측의 조정능력을 고려할 때 분쟁이 발생할 때 평화로 복귀하는 비용이 많이 들 가능성이 많다. ③방안은 북한의 의도를 고려할 때 우리정부가 실질적으로 동등한 위상을 보장받기 어렵다. 형식은 3자회담이면서 실제로 미북군사회담으로 진행될 가능성이 많다는 우려가 제기된다.¹⁵⁾

④방안은 유엔사령부를 배제하려는 북한의 입장이 확고하므로 북한이 반대할 가능성이 많다.

궁극적으로 남북이 한반도평화관리의 책임을 지는 것이 바람직하다. 그러나 과도기적으로 남북한과 미국이 참가하는 평화관리기구를 적극적으로 검토할 필요가 있다. 이 경우 과도기 기간 또는 구체적 상황을 명시할 필요가 있다. 3자 군사공동기구를 전향적으로 검토할 경우 중국의 태도가 합의에 이르는 변수가 될 수 있다.

국제적 평화보장체제의 주체

베트남평화협정이 평화협정 당사자들 간 평화공존을 보장하지 못한 것은 평화조약이 제대로 작동하기 위하여서는 평화협정을 보장할 국제체제 수립이 중요하다는 점이다. 이와 같은 교훈 때문에 한반도평화체제가 실효적 의미를 지니려면 무엇보다도 그 조약을 보장하는 체제가 확보되어야 한다는데 논란이 없다.

1974년에 미국, 월맹, 월남, 베트콩 4당사자에 의해 체결된 베트남 평화협정은 그 협정을 준수할 수 있는 보장체제의 미비로 월남 공산화의 한 빌미를 제공했음은 주지의 사실이다.¹⁶⁾ 베트남 평화협정이 베트남의 안전을 보장하지 못한 데는 안보 관련조항에서의 다음과 같은 문제점이 있었기 때문이다.

첫째, 월맹과 월남간의 군사적 불균형 심화를 제도적으로 묵인하였다. 월맹군이 월남에 진주하고 있지 않다는 월맹의 주장을 그대로 받아들여 월맹군의 철수에 대한 규정이 없었다. 반면에 주월미군과 연합군은 협정 발표 이후 현 위치에서 휴전 이후 60일 이내 철군하도록 규정함으로써 월남의 군사적 취약점을 묵인하였던 것이다. 둘째, 휴전선을 협정에 언급하자는 월남측의 입장은 다소 반영되었다. 그러나 휴전선이 정치적‧영토적 분계선이 아니라 통일월남을 실현할 때 까지 잠정적인 분계선으로 규정하여 월맹이 북위 17도로 설정된 휴전선을 무시할 근거를 제공하였다. 셋째, 실효적인 감시체제를 확보하지 못하였다. 평화협정의 유지를 위하여 월남과  베트공으로 구성된 「2자위원회」, 서명 4국으로 구성된 「감시위원회」, 4개국으로 구성된 감시위원단¹⁷⁾, 유엔사무총장을 포함한 13개국으로 구성된 국제회의¹⁸⁾가 있었다. 그러나 이들 감시체제는 베트남평화체제를 지키는데 실효적인 힘을 발휘하지 못했다. 베트남평화체제를 교훈으로 삼고 한반도 안보상황을 고려할 때 다음 몇 가지의 평화보장방안을 고려할 수 있다.(김구섭외, :69-73)

① 미국이 보장하는 방안: 미국이 남북한 평화협정을 보장하는 방식이다. 군사적 차원에서 단극적 질서를 유지하고 있는 미국에게 남북한 모두의 협정 위반에 대하여 개입할 수 있는 권한을 부여하는 것이다. 보장국가간의 의견조율이 필요 없다는 점에서 가장 실효성이 높은 방안이 될 수 있다.

② 미국‧중국에 의한 보장 방안: 미국, 중국이 보장할 경우 휴전협정의 실질적인 당사자가 일괄 참여함으로써 법리적 타당성과 실현가능성 및 보장 실효성이 증대된다는 점을 들 수 있다. 그리고 북한이 국제적 보장 방식 중에서 다음과 같은 몇 가지 이유 때문에 이 방식을 가장 선호할 가능성이 있다.

③ 미‧일‧중‧러에 의한 보장:  미‧일‧중‧러가 보장하는 방식의 장점은 한반도문제에 대한 주요 관련 당사국이 모두 참여함으로써 실효성 있는 한반도평화 보장력의 확대가 가능하며, 특히 일본과 러시아의 참여로 미‧중의 과도한 영향력 확대를 견제할 수 있다.

④ 참전16개국과 중‧러에 의한 보장방안: 1954년 제네바 정치회담의 당사국을 모두 포함하여 이들 당사국들에게 모두 만족을 줄 수 있고, 한국전쟁 참전16개국과 중‧러가 참여하는 해결방안이므로 유엔의 지지를 받을 수 있고, 평화조약의 당사자와 보장조약의 당사자를 일치시킬 수 있는 장점이 있다.

⑤ 동북아 안보협의체에 의한 보장 방안: 남북한과 주변4강이 참여하는 동북아 다자안보대화기구를 발족시켜, 이 기구를 통해 동북아 안보문제의 일환으로 한반도의 평화를 장기적인 신뢰구축 차원에서 보장받을 수 있는 방안이다.

새로운 평화조약을 보장할 국제적 보장체제는 반드시 평화협정에 반영되어야 한다. 새로운 평화체제를 보장하는데 가장 우선적으로 고려되어야 할 사항은 보장의 실효성 문제이다. 평화체제를 위협하는 군사적, 비군사적 행동을 할 경우 이를 제어할 수 있는 실질적인 힘을 보장국가(기구)가 가져야 한다. 이런 점에서 미국과 중국이 보장하는 체제가 우선적으로 고려될 수 있다. 차선책으로 북한이 수용한다면 미국이 유엔과 함께 평화체제를 보장하는 방안도 실효성을 담보할 수 있다.

군사경계선 유지

군사경계선과 비무장지대에 대한 내용이 담아야 한다는 데는 논란이 없다. 어떠한 기준에 의하여 어떤 내용을 담을지에 대한 논란이 있을 수 있다. 군사경계선과 비무장지대에 대한 문제는 남북기본합의서 체결과정에서 보인 남북의 기본입장과 합의한 내용을 반영할 필요가 있다.

군사경계선 부분과 관련하여 남북기본합의서는 “남과 북이 정전협정체제를 유지할 필요성에 대하여 인정하는 동시에, 협상을 통한 개정 필요성”을 인정하고 있다. 정전협정체제의 유지 필요성과 관련하여서는 기본합의서 제 11조와, 불가침관련 부속합의서(3장 9조, 10조, 11조), 화해관련 부속합의서(19조)에 잘 나타나 있다. 기본합의서 11조는 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다”라고 규정하고 있다.

기본합의서의 남북불가침관련 부속합의서 3장(불가침 경계선 및 구역)은 더욱 구체적으로 정전협정을 준수할 것을 다음과 같이 명시하고 있다. 첫째, 남과 북의 지상 불가침 경계선과 구역은 군사정전에 관한 협정에 규정한 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여온 구역으로 한다. 둘째, 남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침 구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때 까지 쌍방이 지금까지 관할하여온 구역으로 한다. 셋째, 남과 북의 공중불가침 경계선과 구역은 지상 및 해상불가침 경계선과 관할 구역의 상공으로 한다.

기본합의서의 남북화해 관련 부속합의서도 “남과 북은 남북 사이의 공고한 평화상태가 이룩될 때 까지 현 군사정전협정을 성실히 준수한다”라고 규정하고 있다. 이러한 합의는 적어도 남과 북이 정전협정체제가 규정하고 있는 「군사분계선과 비무장지대」에 대한 관련 규정을 준수함은 물론, 정전체제 이후 양측이 실질적으로 지배하고 있는 육‧해‧공중 지역에 대한 관할권을 인정한 것이라고 할 수 있다.

기본합의서는 현행 정전협정체제를 인정하는 동시에 남북한이 개정의 필요성에 대하여 공감하고 있음도 보여주고 있다. 기본합의서 제 5 조는 “남과 북은 현 정전상태를 남북 사이의 공고한 평화상태로 전환시키기 위하여 공동으로 노력하며 이러한 평화상태가 이룩될 때까지 현 군사정전협정을 준수한다”고 규정하고 있다. 또 화해관련 부속합의서도 “남과 북은 현 정전상태를 남북사이의 공고한 평화상태로 전환시키기 위하여 적절한 대책을 강구한다”라고 규정하고 있다.

평화협정 상에 담아야 할 군사적 경계선은 정전협정 상의 군사경계선을 존중한다는 내용을 반영하면 될 것이다. 남북이 입장 차이를 보이는 부분에 대해서는 기본합의서를 체결한 정신을 존중하여 다룬다는 표현을 넣으면 될 것이다.

외국군 철수 및 쌍무동맹 유지 문제

현재 한반도에 주둔하고 있는 외국군 및 쌍무동맹조약의 유지문제가 쟁점이 될 수 있다. 반드시 담아야 한다는 주장이 있을 수 있고, 담을 필요가 없다는 주장이 양립할 수 있다. 기존의 입장을 고려하면 북한은 외국군 철수 및 쌍무동맹관계의 변화를 요구하는 입장을 유지하여 왔고, 우리는 별개의 문제로 인식하는 입장을 유지하여 왔다.

한반도 주둔 외국군이 현재의 평화상태를 유지하는데 위협이 되는가 아니면 그렇지 않은가에 대한 관련 당사국의 공동인식 형성이 중요하다. 외국군 주둔이 평화유지에 위협이 된다고 인식한다면 외국군 주둔을 허용하는 것을 전제로 한 평화협정 체결에 동의하지 않을 것이다. 외국군 주둔이 평화상태 유지에 필요하다고 인식하는 측에서도 외국군 철수를 내용으로 하는 평화협정에 동의하지 않을 것이다.

외국군 주둔 및 쌍무동맹조약에 영향을 주는 구체적 내용을 평화협정에 직접 담는 것은 바람직하지 않다. 그러나 정전협정의 역사성과, 외국군에 대한 인식 등을 고려할 때 외국군의 역할과 관련한 ‘선언적 내용’이 평화협정에 반영하는 것은 불가피하다. 외국군 및 쌍무동맹조약에 대한 남북간의 공동의 인식을 만들고, 합의를 하여 평화협정에 반영하여 해결할 수 있다. 예를 들면, “한반도에 주둔하는 외국군 및 남북한이 각자 체결한 군사동맹조약은 현상을 변경시키려는 여하한 군사활동에도 참가할 수 없다”라는 선언적 내용을 만들어 평화협정에 반영할 필요가 있다.

남북한군비통제 

평화체제가 한반도의 평화상태를 법적․제도적으로 공고하게 하는 목적을 갖고 있고, 군비통제 역시 군사적 충돌의 가능성을 감소시키는 기본 목적을 갖고 있다. 평화체제 구축을 제도적 평화장치라고 한다면, 군비통제는 실질적 차원의 평화장치 노력이라고 할 수 있다.  기본목적 측면에서 평화체제 구축노력과 군비통제 노력은 완전히 일치한다고 할 수 있으며, 수단적 측면에서는 보완관계에 있다. 기능적 상호관계라는 측면에서 평화체제가 구축되지 않은 가운데 군비통제가 가능한가의 문제와, 군비통제가 없는 평화체제 구축이 가능한가의 문제가 제기될 수 있다. 평화체제 구축 없이도 군비통제 논의는 가능하고, 일부 군비통제 노력은 실현될 수 있다. 그러나 평화체제가 없는 가운데 군비통제는 군사적 신뢰구축 단계 이상으로 진전되기 어렵다. 평화체제가 파괴되는 상황에 대비해야 하기 때문에 구조적 군축을 하려 하지 않을 것이기 때문이다.

군비통제 없는 제도적인 평화체제도 평화의 보장정도, 실효성 측면에서 많은 문제를 갖고 있다. 평화체제 구축 당시 위정자의 의지나 정책에 의존한 평화체제는 정권교체나 정책변화에 따라 항상 파기될 가능성이 있기 때문이다. 이러한 파기를 막을 수 있는 안전장치가 군비통제이다. 제도적 평화장치를 파기하여도 군사적으로 이익이 없는 상황을 만들어 내는 노력이 군비통제의 목적이기 때문이다.

따라서 평화협정에 군비통제 관련 내용을 담는 것 자체에 논란이 있을 수 없다. 그러나 군비통제에 대한 합의가 되지 않기 때문에 평화조약 체결 자체가 영향을 받을 필요는 없다. 군비통제의 필요성과 방향성에 합의하고, 추진기구를 명시한다면 평화협정의 실효성 증진에 기여할 것이다.

전후 청산의 문제

평화협정에는 일반적으로 전쟁의 책임, 책임에 따른 인적 청산, 물질적 배상 등의 문제가 다루어 진다.¹⁹⁾ 종전 직후의 상황이 아닌 50년 이상 경과된 상황에서 교전의 책임을 찾고, 인적․물질적 청산을 하고자 하는 입장은 평화협정을 체결하지 말자는 주장과 같다. 전쟁의 책임 논의 등 전후청산의 문제는 역사학자들에게 맡길 필요가 있다. 전쟁 중 일어난 범죄와 보상의 문제 등 전쟁청산의 문제는 평화협정에 담지 않는 것이 바람직하다. 평화협정을 체결하는 과정에서 전후 청산의 문제를 우회하는 것이 바람직하다.

한반도비핵화 

북한의 핵실험 이후 논의가 다시 활발해지고 있는 상황에서 ‘한반도 비핵화’를 포함시켜야 한다는 주장이 제기되고 있다. 북핵폐기와 한반도비핵화가 한반도평화 및 안정의 필수적 전략조건이 되고 있는 상황에서 한반도비핵화를 평화협정에 반영하자는 주장은 국제정치적 현실을 반영하고 있는 측면이 있다. 한반도비핵화를 평화협정에 반영할 경우 다음과 긍정적 효과가 기대된다. 첫째, 한반도평화프로세스에 대한 주변국의 협력을 촉진시킬 수 있다. 둘째, 북핵폐기와 평화협정을 연계해야 한다는 한국사회 내부의 보수적 주장을 반영함으로서 평화협정 체결과 관련하여 국내합의를 효과적으로 달성할 수 있다.

그러나 국제법적 차원에서 볼 때 한반도비핵화를 평화협정에 반영할 법적 근거는 약하다고 본다. 한반도비핵화는 기본적으로 주권국가의 군사적 선택을 제한하는 것이지 평화를 보장하는 내용이 아니기 때문이다. 한반도비핵화를 명시할 경우 우리정부의 전략적 선택이 제한되는 바, 바람직하지 않다.

필자는 한반도비핵화를 평화협정에 반영하지 않는 것이 바람직하다고 본다. 평화협정에 담지 않더라도 ‘남북 간의 비핵화선언’, ‘6자회담 참가국의 공동합의 및 후속조치’ 등으로 구현될 수 있기 때문이다. 우리의 주권을 이중삼중으로 구속할 필요가 없기 때문이다. 그러나 한반도평화협정의 다른 관련국들이 반영을 고려할 경우 끝까지 외면할 사항은 아니다.

Ⅴ. 끝내면서

정전협정이 영구적 평화를 보장하지 않고 있기 때문에 한반도평화체제를 구축하는 과정에서 새로운 평화협정 논의는 불가피하다. 그러나 평화협정 체결이 평화체제 구축의 동의어는 아니다. 평화협정은 한반도평화체제를 구축하는 과정에서 목적 자체가 아니라 수단적 성격을 가지고 있음을 인식해야 한다. 이러한 인식을 바탕 속에서 정전협정과 평화협정의 관계를 설정해야 한다. 정전협정에 명시된 수정, 보완에 관한 절차를 고려하여 평화협정을 논의할 필요는 없으며 평화협정에 정전협정과의 관련성을 명시하지 않는 것이 바람직하다.

평화협정의 절차와 관련한 가장 중요한 쟁점인 당사자 문제는 ‘미래에 상정 가능한 교전당사자’가 평화협정의 당사자가 되는 것이 바람직하다. 현 상황에서 남북한이 교전당사자가 될 가능성이 많으며, 현재의 한미연합방위태세를 고려할 때 미국도 교전당사자로 상정할 수 있다. 이렇게 볼 때 당사자는 남북한과 미국이 되는 것이 바람직하다. 남북한과 미국이 등가적 지위를 갖고 있지 않은 점을 고려한다면 남북한이 당사자가 되고 미국, 중국이 보장자 역할을 하는 형식이 평화체제의 항구성을 담보하는 형식이 될 것이다. 평화협정이 효력을 발생시킬 대상이 남북한뿐만 아니라 주변국의 보장역할도 포함되기 때문에 한반도평화협정이 적절하다고 판단된다.

평화협정 내용으로 거론되는 쟁점 중  ‘반드시 포함될 내용’, ‘가능하면 포함되어야 할 내용’, ‘포함되지 않아야 할 내용’으로 나눌 수 있다. 반드시 포함되어야 할 내용은  한반도평화관리기구 및 국제적 보장체제, 군사경계선이다. 정전협정의 수정, 폐기 절차에 따라 새로운 평화협정이 체결되지 않더라도 정전협정의 평화유지기능을 담당하고 있는 정전위원회, 군사경계선을 대신하는 내용이 반드시 포함되어야 한다. 아울러 베트남평화협정의 교훈을 고려할 때 미국이 참가하는 실효적 보장체제가 반영되어야 한다.

가능하면 포함되어야 할 내용은 평화체제 구축의 정치적 조건이 될  ‘외국군 철수 및 쌍무동맹 유지’, ‘전쟁종료선언 명시’ ‘군비통제’문제이다. 외국군 철수 및 쌍무동맹 문제는 4자회담의 교훈을 고려할 때 남북한이 첨예한 대립입장을 갖고 있다. “한반도에 주둔하는 외국군과 쌍무동맹은 무력에 의한 현상변경에 참가하지 않는다”는 공동정신에 기초한 합의정신을 반영하면 좋을 것으로 보인다. 전쟁종료선언, 한반도비핵화, 군비통제는 평화보장체제의 실효성을 제고하는 환경을 만드는데 기여할 것이다. 그러나 이같은 쟁점 때문에 평화협정 체결 자체를 지연시킬 필요는 없다. 반드시 포함시키지 않아야 할 내용은 ‘전쟁청산’의 문제이다. 종전 이후 50여년 이상 지났고, 청산의 실효도 없다. 전쟁책임문제는 평화협정을 위한 포럼이 아니라 역사가들의 평가에 맡기는 것이 바람직하다.

평화협정 체결은 목적이 아니라 항구적 평화체제를 위한 수단이다. 항구적 평화는 우선적으로 우리의 안보골격이 손상되지 않는 전제조건에서 추진해야 한다.

참고문헌

Mansourov, Y. Alexander, ed., A Turning Point: Democratic Consolidation in the ROK and Strategic Readjustment in the US-ROK Alliance(U.S: Honolulu, 2005)

Cha, Victor D., "Korea's Place in the Axis," Foreign Affaires 81, no.3(May/June 2002)

Cotoon, James, ed., Korea Under Roh Tae-woo:Democratization, Northern Policy, and Inter-Korean Relations Canberra:Allen & Unwin, 1993.

Levin, Norman D., and Han, Yong-sup, Sunshine in KOREA-the South Korean Debate over Policies Toward North Korea. (RAND, 2002)

Norland, Marcus and Bregstein, C. Fred, Avoiding the Apocalypse: Economic Turmoil on the Korean Peninsula.(US:Washington, D.C.:Institute of International Economics, 2000)

Kim, Ilpyong, ed., Two Koreas in Transiton: Implications for U.S. Policy, Paragon House Publishers: The Washington Institute Press, 1998. 

Pollack, Jonathan D., and Chung-min Lee, Preparing for Korean Unification: Scenarios and Implications(RAND, 1999)

Wonmo Dong, ed., Two Koreas and the United States: Issues of Peace, Security, and Economic Cooperation(New YORK:Sharpe, 2000)

강정구, 「통일과정으로서의 평화협정과 평화체제 구축」(통일문제연구, 1998)

곽태환 외, 『한반도평화체제의 모색』(경남대극동문제연구소, 1997)

구영록 외, 『남북한평화체제의 접근방법 및 방안』(서울: 법문사, 1980)

김명기, 『한반도평화조약의 체결』(서울: 국제법출판사, 1994)

김성한, 「한반도 평화체제 구축 방향과 평화협정의 내용」(전략연구소, 2003)

김용규, 「북, 평화협정 주장 그 속셈은 무엇인가」(북한, 2001.7)

김진향, 『한반도 평화체제 구축』(서울, 국정홍보처, 2002)

남만권, 『군비통제 이론과 실제』(서울: 한국국방연구원, 2004)

류길재, 「평화체제 구축논의와 북핵 협상문제」(민주평통, 2003)

문성묵, 「한반도 평화체제의 제문제」(대한정치학회, 1999)

박영호 외, 『한반도 평화정착 추진전략』(서울: 통일연구원, 2003)

백승주 외, 『베트남평화협정과 월남공산화 과정의 연계성 분석』(서울: 국방연구원, 1994)

백영철 외, 『한반도 평화프로세스』(건국대학교 출판부, 2005)

백진현, 『휴전협정체제의 대체에 관한 소고』(통일원, 1991)

서용선, 『한반도 휴전체제 연구』(서울, 국방군사연구소, 1999)

유병화, 『국제법Ⅰ』(서울:진성사, 1988)

이경태, 「한반도 평화체제 구축 방안」(대한정치학회보, 2004)

이삼성, 「한반도평화협정의 상과 평화구축방안」(서울, 평화통일연구소, 2005)

이장희, 「한국 정전협정의 평화협정체제로의 전환방안」(국제법학회 논총, 1994)

이종선, 「한반도 평화체제 구축의 문제점과 전망」(21세기정치학회보, 1998)

이철기, 「평화협정 체결과 국제적 보장 확보가 관건」(통일한국, 2001.6)

제성호, 『한반도 평화체제의 모색』(서울:지평서원, 2000)

지봉도, 「평화협정 체결시에 따른 제문제」(북한, 2001.7)

   현인택, 「한반도 평화체제의 제문제: 세계의 평화협정의 함의와 한반도평화체제의 주요 쟁점」(서울, 전략문제연구소, 2003)