지난 2월 5일 부시 행정부는 2007회계연도에 비해 4.2% 증가한 2.9조 달러 규모의 2008회계연도 예산안을 의회에 제출하였다. 국방예산은 6,246억 달러로 책정되었는데, 이는 그동안의 물가를 감안하더라도 한국전쟁 이래 최대의 규모로 평가되고 있다. 테러와의 전쟁비용을 제외한 평시예산은 4,814억 달러로서 지난해 예산요구액에 비해 11.3%나 증가하였다. 이번 국방예산안이 의회를 통과할 경우 2001년 부시 행정부 출범 이후 7년간 평시 국방예산은 연평균 6.7% 증가하게 되고, 테러와의 전쟁비용을 포함한 국방예산은 연평균 10% 증가하게 된다.
이러한 국방예산 증가는 부시 행정부가 두 차례의 국방검토('QDR 2001' 및 'QDR 2006')를 거쳐 강력하게 추진하고 있는 국방개혁(Defense Transformation)과 2001년에 발생한 9/11테러와 같은 위협에 적극적으로 대처하고자 하는 정책의지의 표현으로 해석된다. 그러나 국방예산의 대폭적인 증가에도 불구하고 미국 국방부는 급증하는 테러와의 전쟁비용 부담, 무기체계 획득단가의 급격한 상승, 유류가격 상승에 따른 훈련비용 증가, 군인의 처우개선 및 의료지원 혜택 증가 등에 따른 예산소요 증가로 계획된 군사력의 현대화 추진과 국방운영에 많은 어려움을 안고 있다.
국방전략, 운영환경 및 국방예산의 규모면에서 큰 차이가 있지만, 한?미 양국은 미래의 다양한 위협에 보다 효과적으로 대처하기 위해 국방개혁을 추진하고 있고 또한 국방예산을 계획하고 운영하는 기본 틀도 서로 비슷하다. 본고에서는 '테러와의 전쟁' 수행과 '국방개혁' 추진이라는 두 개의 목표를 동시에 추구하고 있는 부시 행정부의 국방예산 확보 및 운영전략을 ?2006년 QDR?과 ?2008년 국방예산안?을 중심으로 살펴보고자 한다.
?2006년 QDR?과 ?2008년 국방예산안?
?2006년 QDR?의 주요 내용과 의미
부시 행정부의 국방예산은 두 차례의 QDR을 통하여 상승 흐름을 이어 왔다. ?2001년 QDR?은 '전방위 우위 달성'(full sprectrum dominance)이라는 전략적 목표를 내걸고 국방개혁의 청사진을 제시하였다. ?2006년 QDR?은 9/11 테러와 아프가니스탄 및 이라크 전쟁에서 얻은 교훈을 바탕으로, 기존의 전통적(traditional) 위협 외에 불규칙적(irregular), 파국적(catastrophic), 분열적(disruptive) 위협 등 비대칭적 위협에 대응할 수 있는 군사능력 및 군사력 발전방향을 제시하였다.
?2006년 QDR?을 계기로 미국은 진행중인 이라크 및 아프가니스탄 전쟁에서의 군사작전의 수위를 더욱 높이는 한편, 다양한 유형의 위협에 대응할 수 있는 다양한 유형의 무기체계를 확보할 명분을 갖게 되었다. 다음의 <1>에서 보는 바와 같이 비정규전에서의 승리와 본토방어 및 재래전에서의 우위유지를 위하여 정보전력, 위성통신, 정밀타격능력 분야의 중요성이 부각되었다. 더구나 QDR 작성과정에서 사업축소 내지 중단여부가 논의되었던 육군의 미래전투체계, 해군의 DDG-1000 구축함 및 차세대 항공모함, 공군의 F-22 Raptor 전투기 등이 대부분 살아남았다. 또한, 당초 2036년으로 계획되었던 신형 장거리 폭격기의 배치시기가 계획보다 20년 앞당겨 졌으며 Predator 및 Global Hawk 무인항공기의 배치도 더욱 가속화되었다. 그러나 ?2006년 QDR? 작성 시 군사력 증강에 필요한 재원확보를 위해 부대 및 병력감축을 선택했음에도 불구하고, 이번 예산안에서는 오히려 국방부가 육군과 해병의 병력을 향후 5년 동안 9.2만 명을 늘리기로 결정함으로써 당분간 미 국방부는 국방예산의 배분에 많은 어려움을 겪을 것으로 보인다.
?2008년 국방예산안? 분석
미국의 국방예산은 기본예산(Base Budget)으로 불리는 평시예산과 테러와의 전쟁(GWOT: Global War on Terrorism) 예산으로 구성되어 있다. 2008년 예산안 중 기본예산은 4,814억불이고, 테러와의 전쟁 수행을 위한 예산은 2007년도 추경예산 934억불, 2008년도 예산 1,417억불, 그리고 2009년도 잠정예산(allowance) 500억불로 구성되어 있다. 또한 기본예산의 구성을 보면 신형 항공기, 군함, 우주프로그램 등 '전략적 현대화' 예산이 1,768억불로써 37%를 차지하고 있고, 준비태세 및 지원비용이 1,465억불로써 30%를 차지하고 있으며, 급여 및 의료비용이 1,370억불로써 28%를 차지하고 있다. 각 분야별 주요 내역을 구체적으로 보면 <2>와 같다.
이번 예산안의 주요 특징을 보면 우선 육군과 해병대의 병력규모를 늘리는 것이 눈에 띈다. 이는 최근 부시 대통령이 발표한 이라크 병력 2만 명 추가파병 건과 지속적인 해외파병으로 피로가 누적된 육군과 해병대의 파병빈도를 줄이고 파병주기 즉, 본토에서 근무하는 기간을 늘리겠다는 의지를 반영하는 것으로 풀이된다. 육군의 경우 2012년까지 병력을 54만 7,400명으로 6.3만 명 늘리고(여단 수를 42개에서 48개로 확대), 해병대는 2011년까지 202,000명으로 2.7만 명 늘릴 계획이다. 육군의 경우 이미 알려진 바와 같이 사단중심의 부대를 모듈화된 여단중심의 부대구조로 개편하고 있고, 이를 위한 신형 스트라이커 차량의 배치 및 항공기 성능개량에 76억불을 편성해 놓고 있다. 전략적 현대화 분야에서는 사업지연, 비용상승, 미래전장 환경과의 부적합성 등의 이유로 많은 비판을 받아 온 육군의 미래전투체계(FCS: Future Combat System) 구축사업, 버지니아급 잠수함 건조사업, F-22 전투기 구매사업 등이 예산축소 없이 거의 요구대로 반영되었다.
?2008년 국방예산안?의 의미 및 전망
사상 최대의 국방예산 규모 기록
이번 ?2008년 예산안?은 그동안의 물가상승을 반영한 불변가격 기준으로도 한국전쟁이 절정에 달했던 1951년 이후 최고의 수준이라는 점과, 2001년 이후 테러와의 전쟁에 투입된 비용의 누계치가 월남전에 투입된 비용을 능가하게 된다는 점에서 많은 관심과 국방비 증액에 대한 찬반 논의를 불러일으키고 있다. 90년대 클린턴 행정부에서는 GDP 대비 국방예산 비율이 계속 하락하여 왔으나, 2001년 부시 행정부 출범과 함께 상향세로 반전된 이후 지속적으로 상승추세를 이어 왔다. <3>에서 보는 바와 같이 평시 국방예산의 대 GDP 비율은 2004년에는 3.46%까지 상승하였으며, 전쟁비용을 포함한 국방예산의 GDP 대비 비율은 2003년에 4%를 돌파한 후 상승추세를 유지하고 있다.
2008년도의 국방예산 규모는 내용으로 보나 과거의 추세로 보나 팽창예산에 가까운 것은 분명하다. 즉 기존의 사업에 대한 재검토나 조정 없이 주요 획득사업들의 예산이 대폭 증액되었고, 육군과 해병대의 경우 향후 5년간 9.2만 명의 증원을 추진함에 따라 인력획득, 훈련 및 장비비용이 추가되었다. 테러 관련 전쟁비용 1,417억불도 전년도의 1,634억불에 비해서는 줄어들었지만, 2007년 전쟁예산도 당초 예산편성 당시에는 700억불만 반영하였고, 이번에 934억불을 추경예산으로 요구하고 있음을 감안하면 '08년 전쟁예산도 적은 수준이 아니다. 민주당 의원들이 2008년 예산 심의과정에서 집중적으로 검토할 것으로 예상되는 부분은 '07년 추경예산으로 요구된 934억불이다. 그 이유는 각 군이 재원부족을 이유로 전쟁과 직접 관계가 없는 획득사업 예산을 포함하여 요구하고 있기 때문이다. 예를 들어 해군과 공군은 전투기 구매, 공군은 전투기 연구개발, 탄도미사일 및 훈련기 구매, 육군과 해병은 통신 전자장비 등 83억불 등을 반영하고 있다. 테러와의 전쟁예산에는 전쟁수행에 필요한 비용과 전쟁에서 마모 및 파괴된 장비의 수리 또는 교체 비용만이 포함되는 것이 원칙이다.
국방예산 운영상 어려움도 존재
국방예산의 획기적 증가에도 불구하고 미국 국방부는 국방비용의 증가로 인하여 실질 가용예산이 부족한 '풍요속의 빈곤'의 문제를 안고 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 국방비용이 증가하게 된 데에는 군사력 현대화와 병력 증가를 동시에 추진하지 않을 수 없는 불가피한 측면도 있다. 그럼에도 불구하고, 미국 국방부와 각 군은 무기체계 비용과 각종 운영비용의 상승 등 관리의 효율화를 통하여 억제할 수 있는 분야에 대해서는 적극적이고도 다양한 노력을 기울이고 있다.
첫째, 무기체계 비용증가 문제이다. 2008년 예산안에는 한 척의 건조비가 140억불에 달하는 신형 항공모함과 시스템 가격이 1,600억불에 달하는 육군 미래전투체계를 비롯하여 공군의 F-22 Raptor 및 F-35(과거의 JSF) 전폭기, V-22 수직이착륙기 등 고가의 사업이 수두룩하게 반영되어 있다. 미 상원 예산위원회에 따르면 이들 사업의 비용은 급속도로 빠르게 증가하고 있는 것으로 나타났다. 예를 들어 버지니아급 잠수함의 단가는 지난 10년간 24억불에서 31억불로 늘어났고, 육군의 미래전투체계 사업비는 '03년의 920억불에서 '05년에는 1,650억불로 약 80% 늘어났으며, F-22 전투기의 단가(개발비 포함)는 지난 15년간 1.49억불에서 3.5억불로 2.5배로 늘어난 것으로 분석되고 있다. 미 국방부는 최근 획득순기 단축 및 비용절감을 위해 획득개혁에 더욱 박차를 가하고 있으며, 미 의회에서도 비용이 많이 상승한 획득사업에 대한 점검(monitoring)을 더욱 강화하고 있다.
둘째, 보유 장비의 노후화와 신형의 복잡한 무기체계 도입에 따라 장비유지비 소요도 증가하고 있다. 지금까지는 무기체계의 평균연령이 비교적 낮았는데, 이는 80년대 군사력증강 시대에 신형장비가 대거 배치되었고, 90년대에는 병력과 장비가 약 1/3 정도 감축되는 과정에서 주로 노후장비가 도태되었기 때문인 것으로 풀이된다. 그러나 향후 5년 이내에 지난 80년대에 배치된 장비의 노후화에 따른 장비유지비용 상승이 본격적으로 시작될 것으로 예상되고 있다. 예를 들어 2015년에는 공군 전투기의 평균 연령이 13년에서 18년으로, 해군의 수상함 평균 연령은 13년에서 20년으로 늘어날 것으로 예측되고 있다. 또한 미국 의회 예산처의 분석결과에 따르면, 항공기의 경우 평균 연령이 1년 늘어날 때마다 운영유지비는 불변가격 기준으로 1∼3% 정도 상승하는 것으로 나타났다. 장비노후화에 따른 유지비 상승을 피하기 대해서는 노후장비의 적기 도태가 필수적이다. 미 국방부는 도태장비를 대신할 장비의 선정에 있어서 첨단 신형장비에 대한 선호도를 줄이고 가급적 동종의 신형장비나 기존장비의 성능개량을 우선적으로 고려하도록 하고 있다.
셋째, 인력유지비의 지속적인 증가이다. 군인의 기본급여 증가율은 매년 약 3% 수준에서 책정되어 왔다. 그러나 테러와의 전쟁에 투입된 군인에 대한 보너스 및 의료비, 각종 혜택의 인상(주거비, 자녀양육비 보조, 체육시설, 세금감면, 전역 연금 등) 등으로 지난 10년간 1인당 유지비용이 거의 2배로 증가한 것으로 분석되고 있다. 한 연구결과에 따르면 군인 1인당 평균 연간 급여 및 혜택은 11.2만불에 달하는 것으로 추정되고 있다. 장기간 테러와의 전쟁수행으로 떨어진 군의 사기를 진작시키고 장기복무를 유도하기 위해서 각종 수당 및 의료지원 비용의 지속적인 인상이 불가피할 것으로 보인다. 특히, 의료비용은 지난 5년간 180억불에서 360억불로 2배로 증가하였는데, 2010년경에는 500억불까지 늘어날 것으로 전망되고 있다. 미 국방부는 군의 지원기능에 대해서는 경쟁조달(competitve sourcing) 또는 아웃소싱을 최대한 활용하여 직?간접 인건비를 포함한 비용절감을 위해 노력하고 있다. 정부차원에서는 급증하는 사회복지 예산의 감축을 위한 개혁안을 의회에 제안해 놓고 있다.
넷째, 최근 유류가격이 급등함에 따라 운영유지비 특히 훈련비용에 큰 부담을 주고 있다. 유류를 가장 많이 소비하고 있는 공군은 유류의존도를 줄이기 위해 ① 항공기를 대상으로 바이오 연료 또는 합성 연료의 사용 가능성을 시험하고 있으며, ② 항공작전 시 연료소모량을 미리 계산하여 필요 이상의 연료를 싣지 않도록 하고 있으며, ③ 조종사 훈련방법을 개선하여 항공기 이착륙에 따른 연료소모를 줄이고, ④ 항공기 엔진을 보다 효율적인 신형엔진으로 교체하는 등의 방법을 쓰고 있다.
다섯째, 테러와의 전쟁 비용도 앞으로 계속 부담이 될 것으로 보인다. 의회 예산처가 최근에 추정한 수치를 보면 이라크 주둔미군을 2009년까지 완전 철군시키더라도 2016년까지 군사작전 비용 1,700억불, 이라크 지원비용 300억불, 부상 군인 의료비 및 보상비와 사망자 유족연금 60억불 등 2,060억불이 더 소요될 것으로 보고 있다. 만일 이라크 철군시기가 더 늦어질 경우 전쟁비용은 이보다 2배 이상 소요될 것으로 판단되고 있다.
중장기 국방예산 전망은 불확실
2008년도 국방예산은 예산안 수립과정에서 제기된 많은 문제에도 불구하고, 이라크 추가파병 건과 테러와의 전쟁 관련 추경예산을 제외하고는 원안대로 통과될 것으로 보인다. 공화당과 민주당은 각각 세금감면 연장과 사회보장지출 증액을 추진하고 있어, 이번 예산심의에서 양자간의 이해를 절충하는 과정에서 국방예산안이 원안대로 통과될 가능성이 높다는 관측이 나오고 있다. 더구나 민주당 의원들은 2008년 대선을 앞둔 시점에서 '국방에 약하다(soft on defense)'는 인식을 받는 것에 부담을 느끼고 있다.
그러나 중장기적인 관점에서 볼 때 미국의 국방예산 전망은 낙관적이지 않다. 그 첫째 이유는 재정적자 때문이다. 70년대부터 만성적으로 발생하고 있는 재정적자는 90년대 후반에 일시적으로 흑자로 돌아섰으나 2000년대부터 다시 적자가 확대되고 있다. 최근 의회와 백악관은 현재의 GDP 대비 1.9%인(2,480억불) 재정적자를 2012년에는 흑자로 전환시킨다는 데 합의를 한 바 있다. 재정적자 축소를 위해서는 지출억제가 불가피한데, 의회나 백악관 모두 손대기 어려운 ?법적 의무지출?(mandatory spending)보다는 국방비를 포함한 ?재량적 지출?(discretionary spending)을 줄이려고 할 가능성이 높다. 두 번째 이유는 법적 의무지출(mandatory spending)인 사회보장, 노인 의료지원(Medicare), 저소득층 지원(Medicaid) 등 3대 복지 관련 지출소요가 급격히 증가할 것으로 예상되고 있어 국방예산에 대한 압박이 더욱 심해질 것이라는 점이다. 더구나 3∼4년 후에는 2차 대전 이후 태어난 베이비붐 세대의 정년이 도래함에 따라 이들에 대한 의료지원, 연금 등 사회보장지출 소요가 급격히 증가할 것으로 예상되고 있다. 미 의회 예산처의 장기 국방비 전망치도 GDP 대비 국방비 비율이 2011년에는 3.0%, 2025년에는 2.3% 수준이 될 것으로 보고 있는데, 이는 2007년의 4.2%에 비해서는 대폭 하락한 수준이다.
맺는말 : 시사점
북한과의 군사적 대치가 지속되는 상황에서 중장기 계획하에 국방개혁을 추진해야 하는 우리와 '테러와의 전쟁'을 수행하면서 국방개혁을 동시에 추진해 나가고 있는 미국은 과거보다는 훨씬 더 많은 국방예산을 지속적으로 확보해야 하는 공통의 어려움을 안고 있다. 적정 국방예산의 확보에 있어서 급격히 늘어나고 있는 사회복지소요가 가장 큰 걸림돌이 되고 있는 점도 유사하다. 무기체계 첨단화 및 노후화의 동시적 진전에 따른 장비유지비 증가, 유가 상승, 인력운영비용 상승 등의 문제에 대한 보다 적극적인 대책이 필요한 점도 유사하다.
그러나 미국의 경우 국방예산의 배분에 있어서는 '가용성의 문제'보다는 '국가적 우선순위'가 먼저 고려되어야 한다는 주장이 현재로서는 더 설득력을 얻고 있는 것으로 보인다. 여기에는 미국이 4년 주기로 군내?외 전문가를 직?간접으로 참여시켜 안보위협, 국방전략, 군 구조 및 국방사업을 전면적으로 검토하여 새로이 정립하는 QDR 체제가 큰 역할을 하고 있다. 우리도 보다 개방적이고 참여적인 국방기획체제를 재정립하여 최소한 국방정책, 국방운영 및 국방재원의 방향성에 대해서는 군내?외의 이해그룹 및 전문가들 간에 공감대가 형성될 수 있는 절차를 정착시킬 필요가 있다고 본다.
또한 중장기 국방비용 예측 및 비용통제 시스템을 구축함으로써 국방개혁추진에 있어서 재원문제가 걸림돌이 되지 않도록 해야 할 것이다. 예를 들어 방위력개선사업의 계획에 있어서 많은 무기체계가 일시에 노후화됨으로 인한 정비 및 교체소요의 집중현상을 예방해야 할 것이다. 이를 위해서는 중장기 비용예측 능력을 발전시키고, 수명주기개념에 의거하여 중장기적으로 장비 획득계획과 운영유지 및 도태계획을 동시에 수립하는 제도를 도입할 필요가 있다. 무기체계 획득사업 지연 및 비용 상승을 최소화하기 위한 철저한 비용추적 및 관리시스템을 개발하여 제도화해야 할 것이다. 유류가격 상승문제에 대처하여 우리 군도 미국군처럼 대체연료 활용 및 에너지 절약형 훈련방법을 적극적으로 개발할 필요가 있다. 국방운영비용 절감을 위해서는 군의 장비, 물자 및 서비스의 조달에 있어서 경쟁성을 최대한 확보하고, 근무지원기능은 책임운영기관 및 아웃소싱을 최대한 활용해야 할 것이다. 마지막으로 국방재원의 안정적 확보와 예산운영의 효율화를 위해서는 선진국에서 혁신적 국방재정기법(innovative defense financing)으로 많이 활용하고 있는 민간자본 활용(PFI: Private Finance Initiative) 및 민-관 제휴 재정제도(Public Private Partnership Financing) 등의 기법도 적극 검토할 필요가 있다고 본다.
원문 전자북 자료 보기 Click |
KODEF 포럼 색인
