강한 육군 건설을 위한 인력구조 혁신방향
조 영 진
한국국방연구원
Ⅰ. 머리말
미래의 군사태세에 관련된 요소들의 설계 시에는 군 인력구조에 관한 사항을 포함하여야 한다. 인력구조란 군의 인적 준비태세의 유지를 위하여 필요한 인력 소요를 그 유형과 구성으로 나타낸 것이다. 안보 환경과 전장 환경이 변하면 그에 부응하여 부대 구조가 변화되고 무기, 장비, 물자, 시설 등과 같은 전력요소들이 변화되어야 하는 것인 바, 이와 병행하여 인력의 운영 개념도 변화하게 되고 그에 따라 인력의 형태와 구성에 있어서도 변화가 필요한 것이다.
최근 국방부는 안보 환경과 전쟁 양상의 변화에 따라 선진 정예군 건설을 모토로 중장기 국방 발전의 청사진인 국방개혁2020을 발표하였고, 이의 효과적인 추진을 위하여 개혁안의 법제화를 추진하고 있다.1) 본 개혁안은 2020년을 목표 연도로 하여 선진 정예군 달성을 위한 군구조의 개편과 국방운영의 혁신 방안들을 포함하고 있다. 이번 개혁안은 국방환경의 변화와 급속한 과학기술의 발전에 부응하여 병력의 규모를 축소하되, 첨단 장비를 보강하여 군구조를 기술집약적 구조로 바꾸어 전력을 향상시키는 것을 골자로 하고 있다.
이와 같은 군 체제의 개혁에는 군 인력의 운영 개념과 구조의 개편이 하나의 중요한 요소가 된다. 군 인력은 전력 발휘의 주체적인 요소이기 때문이다. 특히, 육군의 경우는 이번 국방개혁안에 의해서 인력의 운영과 구조에 가장 큰 변화를 요청 받게 되어 있다. 사실상 국방개혁안에서 제시되고 있는 병력의 조정은 대부분 육군에 해당되는 것이기 때문이다.
이번 국방개혁안이 발표되기 이전에도 육군은 이미 장기비전서나 기본정책서 등을 통하여 국방개혁안에 나타난 개념과 유사하게 기술집약적인 구조로의 전환을 지향하는 지상군 정예화의 기본 방향을 설정하고 있기는 하였다. 금번의 국방개혁안은 그 동안의 군 정예화의 개념과 방향을 보다 실제적으로 실현하기 위한 방안을 공개화하여 제시하고 있는 것이라고 할 것이다. 군 인력의 구조와 관련해서는 2020년까지 총 병력의 규모를 현재보다 약 30% 정도 대폭 축소하는 것을 큰 축으로 하여, 간부 비율의 상향조정, 여군인력 및 민간인력의 활용 확대, 병력충원제도 상의 모집성의 증대 등 국방 인력의 운영 목표들을 제시하고 있다.
그러나 현 국방개혁안은 각 군별 인력구조의 구체적인 조정계획을 수립하기 위한 지침으로는 미흡한 상태이라고 할 수 있다. 물론 병력의 총량적인 목표 규모의 설정이나 국방 인력의 기본적인 운영 방향은 안보 환경에 대한 인식과 국가적인 여건을 고려하여 거시적이고 하향적인 차원에서 정책적으로 설정되었다고 할 수 있을 것이다. 그러나 각 군별로는 임무 수행을 위한 부대의 편성 측면과 인사적인 측면, 예산적인 여건 등을 고려하여 보다 구체적이고 합리적인 인력구조의 조정계획을 마련하여야 할 상황에 있다.
본고에서는 이러한 인식 하에서 장차 육군이 기술집약적인 정예군으로 발전하기 위하여 인력의 구조는 어떤 방향으로 혁신되어야 하고 이를 추진하기 위한 주요한 전략적 과제들은 무엇인지를 논의하여 보고자 한다.
Ⅱ. 국방인력 운영 환경과 발전 방향
1. 국방인력 운영의 환경 변화
가. 군 내부적 환경
군사적 환경 측면에서 보면, 정보․지식 중심의 기술집약형 정예군 체제로의 전환이 요청된다. 정보․통신 기술을 비롯한 과학기술의 급속한 발전에 따라 전쟁 양상은 급속하게 변화하고 있다. 최근의 걸프전과 이라크전에서 볼 수 있었듯이 과학기술의 발전으로 사거리, 정밀성 및 파괴력이 증대된 첨단의 무기체계가 출현하고 실시간 정보 지휘통제 능력이 획기적으로 발전됨에 따라 전장공간의 확대, 장거리 정밀 타격전, 네트워크 중심전 등의 새로운 전쟁 양상이 대두되고 있다.
전쟁의 양상이 이와 같이 첨단기술전 양상으로 변화됨에 따라, 군 체제는 디지털 전장에 대비한 정보과학 기술군 체제로의 전환이 필요한 것이다. 아울러 이와 같은 유형의 전쟁 수행에는 높은 수준의 지식과 기능을 갖춘 전투원, 이른바 하이테크 전사가 필요하게 된다. 또한 고도의 기술을 기반으로 군 체제의 효율적인 운영관리를 위해서는 기술과 행정 등 지원 부문에 있어서도 전문성이 높은 지원인력의 필요성이 증대될 것이다. 따라서 군 인력의 구조와 운영 체제의 설계에 있어서도 정예기술군 체제에 부합하는 전문성이 높은 고지식(高知識)․고기능(高技能)의 인력 확보와 유지를 효율적으로 할 수 있는 체제의 구축 필요성이 증대될 것으로 예상된다. 군대사회도 이른바 전문직업주의(military professionalism)가 확대되고, 군 업무의 전문화와 특수화가 촉진될 것이다.
한편으로는 효율적이고 선진화된 군 운영에 대한 요청이 증대되고 있다. 국민 편익과 장병 복지 소요는 증대되고 있는 가운데 국방재원의 확대가 여의치 않아 전력투자의 여력은 감소할 수 있다. 따라서 경영혁신을 통하여 군 운영에 있어서 비효율성을 제거해야 할 필요성이 증대되고 있는 것이다. 우수하고 전문적인 인력의 확보와 유지를 위해서는 장병의 복무여건 개선과 복지 소요는 점증하게 된다. 군인에 대한 보상수준 향상과 의료, 교육, 병영환경 등의 개선을 통한 생활의 질 향상 요구가 증대된다. 직업군인뿐만 아니라 의무복무 군인의 경우도 처우 및 근무환경 선진화의 욕구가 크게 증대되고 있다. 이는 인력운영비의 증대를 유발하게 되고, 제한된 국방예산 하에서 무기장비 확보의 여력과 상충관계를 증대시킬 것이다.
따라서 군 조직의 슬림화와 아울러 민간기능의 최대 활용을 통한 전투력 발휘에 효율적인 인력운영을 필요로 한다. 군인은 최대한 전투 기능에 집중하고, 기술 및 행정 등 지원기능은 민간 조직과 인력을 활용하는 민군복합운영 체제의 구축과 아웃소싱 운영 방식의 확대가 요청되게 된다.
실제로 우리 군은 아직도 병력 위주의 대군체제를 유지하고 있다. 북한의 방대한 재래식 군사력에 맞대응하는 전략으로 군구조가 양적구조를 유지하고 있는 것이다. 이에 따라 최대의 전력을 효율적으로 창출하고 있는가에 대한 지적이 상존하고 있음을 인식하여 국방개혁안에서도 저비용․고효율의 자원절약형 국방관리체제를 지향하고 있다.
나. 사회적 환경
정예군을 위해서는 우수한 인적자원의 효과적인 확보가 중요하다. 군 인력의 확보는 사회경제적인 환경에 영향을 받을 수밖에 없다. 특히, 국가 인구 구조의 변화는 병력의 수급에 중요한 영향을 미치는 요인이다.
최근 우리나라는 저출산과 인구의 고령화가 급속히 진행되고 있다. 우리나라의 출산율은 세계 최저 수준에 다다랐고, 인구 구조상으로 볼 때 2000년도에 이미 고령화사회(65세이상 인구가 7%이상)에 진입하였으며, 2019년에는 고령사회(65세이상 인구가 14%이상)로, 2026년에는 초고령사회(65세이상 인구가 20%이상)로 진입이 예상되어 주요 선진국가들 보다 고령화 속도가 빠른 것으로 나타나고 있다.2)
이에 따라 장차 군에서 필요한 인력의 확보와 유지에는 불안정성과 변화가 더해질 것으로 예상된다. 우선 출산율 저하에 따른 청년 인구의 감소는 장기적으로 병력의 확보에 어려움을 유발할 수 있다. 통계청 자료3)에 의하면, 2005년에는 약 35만명이던 20세 남자인구가 10년 후인 2015년 이후 부터는 급속히 줄어들어 20년 후인 2025년에는 약 23만명으로 줄어들 것으로 예측되고 있다. 이처럼 저출산으로 인한 청년 인구의 감소는 군 인력의 확보와 유지를 위한 충원 체제와 복무 체제의 변경을 요청할 것이다.
반면 새로운 유형의 국가 인적자원의 군내 활용 요구와 가능성은 증대될 것이다. 우선 고령 인력의 군내 활용 확대가 요청될 것이다. 평균 수명의 증대와 고령인구의 증가는 직업군인의 정년 연장 등 직업성의 확장에 대한 요구로 이어질 수 있다. 기업과 공공부문에서 고령자의 고용 촉진을 추구하고 있는 국가정책4) 측면에서 볼 때, 중고령 인력의 군내 활용의 요청은 증가될 것으로 전망된다.
또한 여성의 사회 활동 참여가 확대되면서 풍부한 국가의 우수 여성인력의 국방에의 참여의 요청과 기회도 증대될 것이다. 국가 정책적으로도 여성인력의 개발과 공직에의 활용 확대를 추진하고 있어서 군의 여성인력 활용 확대도 요구되고 있다. 이에 따라 전통적으로 남성의 영역으로 여겨져 왔던 군사영역에 여성의 참여 폭은 확대될 것이다.
그리고 다양한 분야의 민간 전문 인력이 군사지원 업무 분야에 참여할 가능성이 커진다. 특히, 군인과의 비용 대 효과 면에서 비교 우위를 가지는 부분에 있어서는 민간인력의 군인 대체 추세는 확대될 것으로 예상된다.
사회생활 환경의 변화도 군 인력의 확보와 유지에 영향을 주는 요소이다. 전반적인 국민들의 생활수준 향상과 고학력화는 군으로서는 인력의 확보를 위한 유인력 저하의 요인으로 작용할 것이다. 이에 따라 군 복무에 대한 선호도 확보를 위해 병영의 근무 환경 개선과 복지수준의 향상 요구는 증대될 것이며, 이는 곧 군 인력 운영 예산의 증대 요인으로 작용하게 될 것이다. 더구나 출산율 저하로 인한 가구당 자녀의 수가 감소한 상황에서는 군 복무에 대한 선호도를 확보하기가 더욱 어려워 질 가능성이 있다.
국민의 병역부담 완화에 대한 요구도 지속적으로 증대될 것으로 전망된다. 국민들의 현역병 복무기간의 추가적인 단축의 요구가 지속될 것으로 예상되며, 대체복무와 특례복무 등 다양한 방식의 병역의무 수행 요청이 있을 것이며, 그동안 군 인력 확보의 근간이 되어온 징병제 병역제도에 대한 근본적인 변화와 지원제로의 전환 요청도 증가될 것으로 전망된다.
한편 군 인력의 확보와 유지에 투입될 수 있는 국방 재원의 증대는 쉽지 않을 것이다. 국가의 경제 성장 전망이 불투명한 가운데 국민들의 사회복지 확충에 대한 요구가 급증하는 한편 국민들의 북한의 위협 인식과 안보 의식의 감소 경향으로 국방비의 획기적인 증대는 용이하지 않을 것이다. 실질적으로 국방예산을 GDP의 3%선 이상으로 확보하기는 매우 어려울 것으로 보인다. 이러한 가운데, 군 내부적 측면에서는 첨단 무기와 장비에 대한 투자비 확보를 위해 국방비 중에서 인력운영비 비율의 축소에 대한 압박은 계속적으로 받게 될 것으로 전망된다.
이와 같은 군사적인 환경과 사회적인 환경을 종합적으로 보면, 기술집약적인 군에 필요한 고기능의 전문인력 확보를 위한 투자비의 확대 요청과 국방 재원 증가의 어려움으로 인한 경제적인 인력 운영에 대한 요청이 복합적으로 동시에 나타나게 된다고 할 것이디. 따라서 군 인력 운영에 대한 이러한 상충적인 요구와 여건을 고려하여 장차 국방인력의 구조 혁신을 통한 인력 정예화가 추진되어야 할 것이다.
2. 국방인력 운영의 발전 방향
미래 군 인력 구조 결정의 바탕이 되는 인력 운영의 기본 목표는 기술집약형의 군구조 전환에 부응하는 전문화된 정예 인력의 형성에 있다. 국방개혁2020안에 나타난 바를 토대로 볼 때, 국방인력 운영의 주요 방향은 다음과 같이 정리될 수 있다.
첫째, 병력의 소수정예화이다. 우리의 병력 운영 체제는 아직까지도 ‘대병주의’에 기초하여 저가(低價)의 병력을 대량으로 유지하는 노동집약적인 인력구조를 벗어나지 못하고 있다고 할 수 있다. 노동집약적인 인력구조란 자본이나 기술에 비하여 과다한 인력을 보유하는 운영체제로서 질적인 인력 운영보다는 양적인 인력 운영에 치우치고 있는 체제를 말한다. 군은 오래 전부터 지속적으로 ‘작지만 강한 군대’, ‘정예 강군의 달성’을 슬로건으로 제시하여 왔으나 실제적으로 군 인력의 정예화는 진전되지 못하였다. 이에 따라 우리나라의 병력은 규모 상으로는 세계 6위에 해당되는 대규모이지만, 병력 1인당 국방비는 세계의 60위에도 못 미치는 수준5)에 머물고 있어서 후진국형의 인력 구조를 유지하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 우리 군의 노동집약적인 인력구조는 산업시대의 군 체제로는 적합할지 몰라도, 기술 중심의 현대군 체제에는 적합하지 못하다. 따라서 병력 규모의 축소는 군 정예화의 필요조건으로 받아들여지고 있다. 국방개혁안에서는 첨단무기체계의 확보와 연계하여 우리군의 병력(현역군인)의 규모를 현재 68만명에서 2020년까지 50만명 수준으로 축소하도록 제시하고 있다.
상비병력과 마찬가지로 예비병력 또한 소수정예화를 추구한다. 국방개혁안에서는 현재 300만명에 이르는 예비군의 규모를 2020년까지 현재의 절반수준인 150만명 수준으로 축소하고, 교육훈련 등 관리 수준은 강화하여 정예화를 도모하도록 하고 있다.
둘째, 고지식․고기능의 인력 유지를 위한 병력의 질적 구조를 선진국형으로 전환시키는 것이다. 이를 위해서는 직업 인력과 지원에 의한 복무인력의 구성비를 높이는 것이다.
우선 총병력의 규모 축소와 연계하여 병계급의 인력을 크게 줄이고 장교 및 부사관인 간부병력의 구성비는 높이는 것이다. 국방개혁안에서는 현재 25% 수준에 있는 간부 병력의 비율을 2020년까지 40% 수준으로 상향시키는 것을 제시하고 있다.
한편 여성인력의 군내 활용을 확대하도록 한다. 국방개혁안에는 여성장교와 여성부사관의 구성비를 현재의 약 2배 수준인 7%와 5%로 각각 비중을 높이는 것을 제시하고 있다.
그리고 병계급 인력의 경우에 있어서도 징병제의 유지 하에서도 지원복무의 성격을 강화하는 인력구조로의 변화를 모색하고 있다. 이에 따라 단순 징집병력은 축소하고 모집분야를 확대하며, 유급지원병6) 제도를 도입하여 숙련 병력을 확보하는 방안을 제시하고 있다.
셋째, 민간인력의 활용을 확대하는 것이다. 병력의 규모 축소로 현역 병력은 전투 임무에 집중하게 하고, 행정․기술 분야와 같은 지원 분야는 최대한 민간인력7)에 이양하여 수행하게 하는 것이다.
국방운영의 문민 기반 확대를 통하여 국방정책 수립과 집행에 있어서 국민의 의사 반영을 높이고, 군사력 건설지원의 전문성과 효율성을 제고하도록 하는 것이다. 국방부본부에는 민간공무원의 보직 비율을 증대시켜 국방정책과 집행에 대한 민의 통제를 강화하고, 국가정책과 군사정책의 연계성을 강화하며, 각 군간의 이해를 객관적으로 조정하여 3군의 균형적 발전을 도모하도록 한다. 이런 개념에서 국방개혁안에서는 현 52% 수준인 국방부본부 소속의 공무원 정원을 2009년까지 71% 수준으로 증대시키기로 하고 있다.
한편 각군에는 군무원의 증원을 통해 기술 및 행정 등 지원 기능을 전문적으로 수행하도록 한다. 전투 지원분야의 민간인력 참여를 도모하는 차원에서 정비, 보급, 복지, 시설관리 등의 기능은 책임운영기관화나 민간위탁 등을 통하여 민간인력 또는 민간기업에게 이양하도록 하는 것이다. 이를 통하여 군인은 전투임무에 전념할 수 있는 여건을 보장하도록 하게 된다. 국방개혁안에서는 군무원의 규모를 현역 대비 3.9% 수준에서 2020년까지 6% 수준으로 확대하는 것을 제시하고 있다.
이상과 같은 국방인력 운영의 발전 방향을 인력의 유형별로 구분하여 나타내 본다면 ‘상비병력은 소수 정예화’를, ‘민간인력은 활용 극대화’를, ‘예비병력은 실질 전력화’를 목표로 하고 있다고 해석할 수 있다.
Ⅲ. 육군 인력운영의 현황 및 진단
현재 육군의 인력은 상비인력으로서 약 55만명의 병력(통상적으로 현역군인을 병력이라 칭함)과 약 1.3만명의 민간인력(군무원)이 있고, 예비병력으로서 약260만명의 예비군대원이 있다.8) 이러한 육군 인력의 운영 실태를 인력구조 측면에서 진단을 해보면 다음과 같은 특징들을 발견할 수 있다.
첫째, 매우 노동집약적인 인력구조를 유지하고 있다. 우리 군의 노동집약적 인력 운영은 육군의 운영을 지칭한다고 보아도 무방할 정도이다9). 육군의 병력 규모는 전체 한국군의 80%를 차지하고 있으며, 북한(지상군 85%)과 함께 세계적으로도 가장 비중이 높은 구성을 이루고 있다.
육군의 인력 구조가 노동집약적으로 형성된 것은 대량의 병력과 재래식 장비를 보유한 북한에 대한 대응 전략과 한․미연합방위 체제 하에서 한국군의 역할을 고려한 지상군 중심의 병력 확보 유지라는 군사력 운영 개념에 기인하고 있다고 할 수 있다. 또한 외부적 여건상으로는 풍부한 인구와 징병제 병역제도에 근거한 손쉬운 인력 충원 여건에도 영향을 받았다고 할 수 있다. 그러다 보니 제한된 예산 하에 다수의 병력을 저가로 유지하는 인력구조가 형성되었다고 할 수 있다.
그러나 이러한 육군의 인력구조는 지식정보 시대의 첨단 정예군을 추구하는 환경에서는 더 이상 적합하지 못한 구조이다. 또한 육군의 이러한 인력구조는 우리군 체제가 현대전의 특성에 부적합하다거나, 해․공군에 비하여 육군의 병력 구성비가 과대하여 3군 균형 발전을 저해하고 있다는 지적을 받는 요인으로 작용하기도 한다.
둘째, 병력의 복무유형별 구성 측면에서 보면 단기 및 의무복무 인력의 구성이 매우 높은 인력 구조를 유지하고 있다. 육군 전체 병력의 약 80%나 차지하고 있는 병계급의 인력은 전원 징집되어 단기간(2년) 의무적으로 복무하는 인력으로만 구성되어 있다. 또한 흔히 직업군인 집단으로 인식되고 있는 장교와 부사관 계급의 인력(간부병력으로 불림)도 병역의무 이행의 차원에서 복무하는 단기복무 인력이 상당한 비중을 차지하고 있다.10) 그리하여 전체적으로 보면, 육군의 현존 병력의 약 85%를 3년 이하의 의무복무 인력이 차지하고 있다. 이와 같이 단기 의무복무 인력의 비중이 높은 병력 구조는 전문성이 높은 고기능의 인력을 필요로 하는 기술집약적 군 체제에는 부적합하다. 짧은 복무기간으로 인해 전문성과 숙련도 확보가 어렵고, 의무복무는 복무의지를 약하게 하는 요인이 되고 있기 때문이다. 특히, 일선에서 직접적인 전투력을 발휘하는 사병과 초급간부는 대부분 단기의 의무복무 인력으로 구성되어 있어서 하부 전투력 약화의 주요 요인으로 작용하고 있다. 참고로 미국군 사병의 평균복무기간인 7년이고, 북한군의 사병은 10년 이상 복무한다.
셋째, ‘대량획득-단기활용-대량유출’의 인력 운영 체제가 유지되고 있어서 비용 대 효과 면에서 효율성의 저하를 유발하고 있다. 앞에서 지적하였듯이 병력의 구조상 단기복무 인력의 구성비가 높은 관계로 인력의 운영이 대량의 인원을 획득하여 단기간 활용하고 유출하는 체제로 될 수밖에 없다. 매년 전체 병력의 40% 이상에 달하는 인력이 신규로 유입되고 동시에 그와 유사한 규모의 인원이 유출되고 있다. 이에 따라 인력의 획득과 양성교육을 위한 비용과 행정력이 많이 들어가는 반면에 활용기간이 짧아 전문 인력이나 숙련 인력의 유지는 제한되고 있는 것이다.
넷째, 과도한 현역 의존형 인력구조이다. 이에 따라 총체적 인력관리 차원에서의 유형별 인력의 균형적이고 종합적인 운영체제가 형성되어 있지 못하다. 총체적 인력관리(Total Force Management)란 전력관리의 핵심을 인력에 두고 제한된 자원의 효율적 사용의 관점에서 상비병력과 예비병력, 민간인력을 전력의 중요 구성 요소로 인식하고 이들 인력간의 최적 배합 운영으로 전체적인 전력의 극대화를 도모하는 관리 개념이다. 우리의 경우는 지나치게 현역 위주로 인력을 운영하고 있으며, 민간인력이나 예비병력은 중요전력 요소로서보다는 보조적인 요소로 인식되고 있다. 실제로 군 업무의 대부분을 현역군인이 수행하는 체제를 유지하여 오고 있다. 이에 따라 전투 분야뿐만 아니라 행정․기술․교육․연구 등 비전투 분야의 기능에도 현역을 과대하게 투입함으로써 병력 증가의 요인으로 작용하고 있으며, 현역의 전투 임무에의 집중 효과가 제한되고 지원 기능 수행의 전문성 확보에도 한계를 노정시키고 있다. 현재 육군의 상비인력 중 민간인력(군무원)의 규모는 현역군인의 약 2.3%에 지나지 않는다. 이와 같은 민간인력의 비중은 선진 국가들의 군에 비하여 매우 낮은 수준이다.11) 군의 민간인력은 규모면에서 뿐만 아니라 그 육성관리 체제도 취약하여 역할과 기여도 측면에서도 효과성이 부족한 상태로 유지되고 있다.
또한 민간인력의 규모가 현역군인 규모에 비하여 상대적으로 매우 작은 것은 군 인력의 인사순환에도 어려움을 유발하는 요인으로 작용하고 있다. 국방 민간인력의 풀(pool)이 작다보니 조기 전역한 직업군인을 흡수 활용할 수 있는 여력이 크지 않게 되고, 그에 따라 조기전역 시 재취업의 기회가 부족하게 되므로, 현역군인은 인사적체 발생 등 인력순환의 어려움을 유발하게 된다.
한편 예비병력은 그 인원수는 매우 많으나 사실상 잠재인력으로만 유지되고 있어 평시에는 활용되지 못하고 있을 뿐만 아니라, 준비태세 측면에서 볼 때 유사시에 실질적인 전력을 발휘할 수 있을 지에 대하여도 상당한 의문이 제기되고 있는 실정이다.
다섯째, 국가의 풍부한 기술인력과 여성인력을 활용하는 체제가 미흡한 상태이다. 기술집약적 군을 지향하는 측면에서 볼 때, 병력의 구성에 있어서 기술병과 나 특기 인력의 비중이 작다고 할 수 있다. 육군의 전투 병력 대 지원병력의 구성비가 약 2.3:1 수준으로 나타나 기술병과나 지원병과 인력이 일반 전투병과로 구분된 인력에 비해 상대적으로 과소한 측면이 있다.12) 그리고 기술적 지원 업무를 주로 담당하고 있는 군무원에서도 기술직 인력의 비중이 작은 편이고, 특히 4급 이상의 상위직급에는 매우 부족하다.
한편 여성인력의 활용 여지도 상당히 있다고 할 것이다. 현재 육군의 여군 비율은 전체 병력의 0.5% 수준이며 장교 및 부사관 병력의 2.7% 수준에 머무르고 있다. 여군 비율의 적정성에 대한 절대적인 평가는 어렵겠지만 체력보다는 지식의 비중이 증대되는 현대 군사업무의 특성과 여성의 사회활동 참여 확대 추세 및 선진국 군에서의 여성 비율을 참고할 때, 아직은 우리의 여군 비율은 상당히 미미하다고 할 수 있다. 군무원의 경우에도 여성의 절대 비중이 작을 뿐만 아니라 상위 직위에는 더욱 희소한 상태이다.
여섯째, 부사관과 군무원의 인력 운영체제가 발전되지 못하였다. 장교는 군의 주도 인력으로서의 중요성 때문에 중점적으로 관리되고 있으며, 사병은 국민적 관심의 대상이므로 운영 체제의 발전이 이루어지고 있으나, 상대적으로 부사관이나 군무원은 군내외의 정책적 관심의 부족으로 인하여 운영제도의 발전이 저조한 상황이다. 그로 인해 부사관과 군무원은 군에서의 역할과 위상이 저조하고 비용대 효과 면에서도 인력운영의 비효율성이 제기되고 있다.
일곱째, 직업군인의 계급별 인력구조가 악화되어 있다. 장기복무 직업군인의 경우는 군조직의 특성과 보직관리의 특성상 계급별 인력 구성이 진출률 및 직업성 보장과 연계되어 적절하게 유지되어야 한다. 그런데 현 우리군의 장기복무 간부병력인 직업군인(특히 장교)의 계급별 구조가 적정하게 유지되지 못하여 인력운영 상의 애로가 유발되고 있다. 개개인의 측면에서는 상위계급으로의 진출률이 과거보다 저하되어 직업성이 약화되는 데 대한 불만이 야기되고 있으며, 반면 군 조직의 측면에서는 상위 계급 인력의 비대화와 진급적기 경과자를 대량 유지함으로써 부분적인 정원 초과 현상을 유발하고, 인력 운영비의 부담과 복무관리 상의 부담 요인으로 작용하고 있다. 이와 같은 인력 구조의 악화 현상은 과거 군이 확장되던 시기에 증가된 획득 인원, 90년대 이루어진 정년 연장, 근년에 나타난 사회의 취업 여건 악화로 인한 자발적인 중도 전역 인원의 감소 등이 복합적으로 작용하여 발생하였다.
Ⅳ. 육군인력 구조의 혁신 방향
육군의 인력 운영과 구조의 혁신도 국방인력의 운영 발전 방향에 부응하여 이루어져야 한다. 그런 점에서 육군의 인력구조 혁신은 병력 규모의 축소 조정과 연계해서 기술집약적인 전문인력 구조로 전환하고, 유형별 인력의 최적 배합에 초점을 두어 우수한 전문 인력을 확보․유지할 수 있는 체제를 구축하는 데 집중하여야 할 것이다. 보다 구체적인 육군의 인력 운영개념과 구조의 혁신 방향을 제시해보면 다음과 같다.
1. 병력 규모의 축소
병력의 규모는 군의 외형적인 군사력을 나타내는 지표가 될 수도 있지만 군 체제의 질적 구조를 형성하는 데 중요한 영향을 가지게 된다. 국방개혁안에서 제시하는 병력의 감축은 주로 육군에 해당되는 사항이다. 개혁안에서는 육군의 병력을 2020년까지 약 17.7만명을 감축하는 것으로 되어있다. 이는 육군 병력을 약32% 정도로 감축하는 큰 변화이다.
총병력 규모의 설정은 장차 부대의 개편에 따른 인력 조정의 결과물로서의 정밀하게 산출된 것이 아니라 다분히 인력구조의 개선을 위한 정책적인 판단에 의한 것이다. 병력규모의 축소는 인력의 질적 정예화의 기반 조건으로서의 정책적인 판단이 깔려 있다고 할 것이다.
병력 규모의 축소에 대한 논의는 상당히 오래 전부터 있어 왔던 사항이다. 1990년대 초반부터 ‘작지만 강한 군대’, ‘정예 강군의 달성’ 등을 군 운영의 슬로건으로 제시하여 왔고, 국방정책 발전에 관한 연구서들에서도 병력규모의 축소를 중장기 정책방향으로 제시하기도 하였다.13) 1999년의 국방기본정책서에서는 2015년에 병력규모를 약 50만 수준으로 조정할 필요성을 제시하였고, 김대중 정부 시절 국방개혁안에서도 2015년 까지 병력규모를 40～50만으로 수준으로 축소하는 것을 제시하였다. 이와 같은 병력규모 축소안들은 모두 육군의 감축을 전제로 하고 있다. 그러나 이러한 병력 감축계획은 남북간의 군사적 대치 환경의 근본적인 변화 부재 등의 이유로 실질적으로 추진되지는 못하였다.
대부분의 주요 국가들이 근년에 들어 병력규모를 축소하면서 군사력의 증강을 도모하고 있다. 이제 우리 군의 경우도 병력의 규모 축소가 군의 질적 정예화의 필수조건으로 판단이 된다. 기술집약적인 정예군의 구축을 위해서는 군 인력의 전문화가 필수적인데, 인력의 전문화를 위해서는 병력 1인당 투입비를 대폭 늘여야 한다. 그러나 현재와 같은 규모의 병력을 유지하고서는 1인당 투입비를 증대시키기가 거의 불가능하다.
금번의 국방개혁안에 제시한 육군의 병력규모 축소 규모는 총량적으로 볼 때 적정한 것으로 볼 수 있다. 통상적으로 총 병력의 규모는 안보전략과 연계하여 거시적이고 하향적인 접근에 의해 정책적으로 결정되는 사안으로서 절대적인 최적의 안은 없을 것이다. 현 국방개혁안에서 제시하는 병력 규모의 조정안에 대해서는 아직도 이론을 제기하는 경우가 일부 있으나 육군의 입장에서도 대체적으로는 수용하는 것이 현실적인 대응이 될 것이다. 다만, 병력 규모의 결정에 있어서 1인당 인력운영비의 증대와 단위 부대의 완편성 문제를 어느 정도 고려하였는지를 다시 한번 점검해 보는 것은 필요하다고 할 것이다.
2. 병력의 질적 구조 개선
병력의 규모의 축소 조정과 연계하여 인력의 전문화를 증대시키기 위해서는 유형별 인력의 구성비를 적절하게 조정해 나갈 필요가 있다. 기술집약적인 인력구조로의 개선이란 고성능 무기와 장비의 효율적 운영을 위해 전문인력의 비중이 증대된 인력구조를 말한다. 이러한 개념 하에서 육군의 인력구조는 단순 전투병력의 비율을 줄이고 상대적으로 고기능의 간부병력과 민간인력의 구성비가 높은 인력구조로 개선하는 것이 필요하다.
병력의 구조를 전문군형으로 개선하기 위해서는 수직적인 신분별 구성에 있어서 병사의 구성비를 낮추고 간부병력의 구성비를 높여나가야 한다. 신분별 구성비의 변화의 폭은 여러 가지로 제안될 수 있겠으나, 가용 예산의 한계와 전체병력의 규모, 민간인력의 확보 비용 등을 고려하여 판단되어야 할 것이다. 국방개혁안에서 제시한 간부병력의 구성비를 40%이상으로 한다는 것을 육군에도 적용하는 것이 타당한 지에 대한 논란의 여지가 있다. 실제로 이 비율을 육군에 적용할 경우는 병력규모의 큰 감축에도 불구하고 간부병력의 수는 오히려 늘어나는 현상을 보이게 된다. 즉, 육군의 병력을 국방개혁안대로 현재의 54.8만에서 17.7만을 줄여 37.1만으로 하고 간부병력 비율을 40%로 할 경우 간부병력은 14.8만이 되어 현재보다 약3.8만이 증가된다. 또한 이미 간부병력의 구성비가 40% 이상을 유지하고 있는 해군과 공군을 고려한다면 우리군 전체 병력 중 간부병력의 구성비는 40%를 넘게 되어 총병력 50만을 감안하면 간부병력의 규모가 20만명을 넘게 된다. 이와 같은 간부병력 구성비는 선진국형의 병력구조로 접근하게 된다. 참고로 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 서구 선진국가의 병력 구조에서 간부병력의 구성비는 50~60% 수준에 달하고 있다. 그러나 우리의 경제력과 병력 규모를 고려 할 때 다소 이와 같은 간부병력 구성비는 다소 과도한 목표로 보일 수도 있다. 미국을 제외한 유럽 국가들의 병력 규모는 20~30만 수준이므로 간부병력의 수는 20만 미만이고, 1인당 국민소득은 3만불 이상인 점을 고려할 때, 우리 군이 20만명 넘는 간부병력을 유지한다는 것이 무리한 것이라는 판단이 나올 수 있다.
그러나 한편으로는 우리의 간부병력 개념에는 단기복무의 부사관의 확대나 유급지원병의 확대가 주를 이룬다고 할 때는 직업군인의 증가는 없이도 가능하다고 생각할 수도 있다. 그리고 간부병력의 질적 정예화를 위하여, 교육부수인력의 대폭적인 확대를 통하여 간부의 교육훈련 기회를 확대시킨다면 유휴 간부병력의 발생 없이도 간부병력의 유지를 주장할 수 있다.
따라서 병력 구조의 개선을 위해서는 병력의 감축 시에 신분별로 적정한 조정 폭을 설정하는 것이 중요하다 할 것이다. 신분별로 단순하게 동일한 비율로 감축하는 것은 전문군의 인력구조로의 개선에 기여하지 못한다. 그러나 또한 사병만을 감축하는 방안도 인력구조의 개선 측면만으로는 바람직할 수 있으나, 인력 운영의 효율화 측면에서는 설득력이 부족하다고 할 수 있다. 따라서 신분별 구성의 조정은 병력의 규모 축소 시에 사병을 중점적으로 축소하여 사병의 비율을 줄이되 간부병력의 경우는 축소 인원을 상대적으로 적게 하여 구성비를 높이는 방안이 적절할 것이다.14) 특히 기술군으로의 인력 구성을 위해서는 간부 병력 중에서도 부사관의 비중은 높은 구조로 전환하는 것이 필요기 때문에 간부병력의 감축은 장교에 국한될 가능성이 크다.
병의 축소로 인한 단순 기능 인력의 부족분은 최대한 민간인력으로 대체해 나가고, 숙련 전투 병력의 공백은 부사관으로 대체해 나가는 방식을 취하는 것이 바람직하다. 아울러 초급 단기복무 장교를 축소하고 상당 부분을 부사관으로 대체하는 방식으로 추진하는 것도 필요하다.
한편 장교의 계급별 인력 구성의 조정에 있어서는 장군과 위관의 구성비를 줄이고 영관급의 비중을 늘여나가는 것이 합리적일 것이다. 이를 통해 장교단의 전문성을 높이고 안정적인 직업군인 체제로 발전시킬 수가 있을 것이다. 군구조 개혁으로 부대 수가 상당히 축소되므로 고급지휘관 직위를 맡는 장군의 비중이 줄어들 것이고, 단기복무 인력이 많은 위관급 인력의 감축도 타당한 방향일 것이다.
병력의 복무유형별 구성의 조정 측면에서는 단기복무 또는 의무복무 인력의 비중을 축소하고, 중장기복무 또는 지원복무 인력의 비중을 확대하는 것이 필요하다. 이러한 방향에서 장교는 단기 의무복무 장교를 단계적으로 축소하여 장기적으로는 완전 지원복무 인력으로 전환하는 것이 필요하다. 그리고 최소 복무기간도 확대하는 방향으로 개선하여야 한다. 이를 통해 장교의 전문성을 확보하고 병역의무 수행 차원에서 복무하는 소극적인 복무방식을 탈피할 수 있도록 해야 할 것이다. 물론 이를 위해서는 초급 장교의 소요를 줄이기 위한 부대 구조의 조정이나 초급장교가 담당하는 직위의 상당 부분을 부사관으로 대체하는 등의 인력 운영 방식의 개편을 동시에 추진하여야 할 것이다.
병의 경우도 징집에 의한 의무복무 인력을 점차적으로 줄여나가는 한편 숙련 병력의 확보 차원에서 계약에 의한 연장복무 인력으로서 ‘유급지원병’ 의 도입을 부사관 인력의 확대와 병행하여 검토하도록 하는 것이 필요하다.
3. 여성인력과 기술인력의 효과적 활용
국가적으로 풍부한 우수 여성인력의 군내 활용 기회의 확대 차원에서 여군의 비중을 증대하도록 한다. 여성의 사회활동 참여의 확대 추세에 부응하고, 저출산에 따른 병역 자원의 감소 등에 대응하기 위해서라도 여성인력의 효과적인 활용 방안을 적극적으로 강구할 필요성이 있다.
미래의 전쟁 양상이나 군 인력 확보 환경의 측면에서 볼 때 여군의 활용 확대 가능성이 보인다. 미래 전투의 환경은 점차적으로 신체적인 근력에 의존도가 줄어들고 지식과 정보에 대한 의존도가 늘어날 전망이다. 소화기에 의한 직접전투 보다는 첨단장비와 정보체계에 의한 디지털 전장화가 급속히 진전되고, 평화유지(Peace Keeping), 전쟁이외의 군사작전(OOTW) 등 군사업무의 다양화 등을 예상할 때, 군사업무의 수행에 있어서 여성의 활용 확대 가능성은 상대적으로 더 높아질 수 있을 것이다.
또한 장차 예상되는 군 인력 충원의 환경 상으로 볼 때, 여성 인력의 군내 활용의 필요성이 증대될 것이다. 최근의 급격한 출산율 저하로 인하여 미래의 청년 병역 가용 자원의 감소가 전망되고 있는 가운데 군 인력 충원체제에 있어 징병제가 점차적으로 퇴조하고 지원제의 적용이 확대되는 추세를 고려하면 남성 군 인력 자원의 확보가 점차 어려워질 것이다. 따라서 국가의 풍부한 여성인력 중에서 우수인력을 확보하여 활용하는 것의 유효성은 증대될 것이다.
이와 같은 환경을 종합적으로 볼 때, 장차 여군의 확대는 국방개혁안에서 제시하는 수준보다도 더욱 빠를 수 있다고 전망된다. 장기적으로(2020～2025년) 보면, 우리 군의 여군의 비중은 적어도 현재의 서구 선진 국가들의 군내 여군의 비율 수준인 약 10% 수준까지 형성될 가능성이 있다고 할 것이다.
실제로 국방부에서는 2000년도부터 여군인력 확대 계획을 가지고 인력의 획득과 운영을 도모하고 있다.15) 육군에서도 이와 같은 여군의 확대 계획은 적극적으로 추진하되 여성의 특성을 고려하여 효과적으로 운영될 수 있도록 활용 및 복무 제도를 정립하고, 모성을 보호하고 군 업무와 가사를 병행할 수 있는 근무여건을 갖추어 나가도록 하여야 할 것이다.
한편 기술집약적 군 체제의 강화 측면에서 국가의 전문 기술인력을 효과적으로 확보하고 활용을 증대시키는 것이 바람직하다. 병과와 특기 체제의 정비에 있어서 보병과 같은 일반 전투 병과의 비중을 줄이고, 정보․통신․전산 등의 기술 병과나 특기 인력의 비중을 확대하도록 하고 민간의 전문 특기인력을 효율적으로 획득할 수 있는 제도를 발전시켜야 한다. 병의 특기 배정에 있어서도 민간의 전공이나 자격을 최대한 연계할 수 있는 체제로 발전시킬 필요가 있다. 특히 컴퓨터시대의 특성이 가미된 사이버전16)에 대비하여 컴퓨터 전문인력이나 게임매니아 들과 같은 특수인력들을 확보하여 사이버전사를 형성하는 것도 미래 새로운 전쟁에 대비한 인력구조의 개편 노력이 될 것이다.
4. 민간인력의 활용 극대화
병력의 축소 조정과 병행하여 민간인력의 활용을 적극적으로 늘여나가는 것도 필요하다. 행정, 기술, 교육, 연구 등 비전투 부문에는 현역의 운용을 최대한 억제하고 군무원, 계약인력 등 민간인력의 활용을 증대시키도록 한다. 현역은 부대 운용과 경력관리의 특성상 1～2년 단위로 근무지를 이동하여야 하므로 지속성과 전문성이 요구되는 직위에는 적합하지 않다. 또한 현역은 전투라는 특수기능을 수행할 수 있는 인력으로서 양성하기 위해서 다양한 교육을 거쳐야 하는 인력이므로 민간인력에 비하여 양성 비용이 많이 투입되는 인력이다. 그러므로 전투기능이 요구되지 않는 직위에는 가능한 한 민간인력을 운용하도록 해야 할 것이다. 이를 통하여 현역은 전투 기능에 집중 운용하게 할 수 있고, 지원 업무의 전문성을 향상시킬 수 있다.
현역의 규모가 줄어들게 되고 민간인력을 대체인력으로서 많이 활용할 경우 외형적으로 군축의 대상인 병력의 규모는 줄어들게 되고 전체 전력은 저하되지 않는 효과를 얻을 수 있는 이점도 있다. 또한 국방부문에서의 민간인력의 비중이 커지면, 군 전역자를 흡수하여 활용할 수 있는 여력이 커지므로 현역 인력의 순환을 원활히 하는데 기여할 수 있는 장점도 얻게 된다.
부대의 시설 유지나 취사, 세탁 등 단순한 전투근무지원 기능에 많이 활용되고 있는 병 인력을 축소하게 될 경우는 그를 대체할 수 있는 민간 고용인력을 확대하는 것은 불가결할 것으로 판단된다. 이때의 민간고용인력은 군무원처럼 국가공무원 신분의 정규인력보다는 해당부대 주둔 지역의 주민을 계약에 의해 활용하는 방식이 적합할 것이며, 이 인력들은 상근이 아닌 파트타임 근무인력으로 주로 운용될 수 있다. 한편 전투근무지원 업무의 외주 확대 시에 운영되는 민간인력은 군에서 고용관리를 할 필요가 없는 순수 외부계약인력의 활용이 될 수 있다.
이와 같은 민간인력 활용확대의 필요성에도 불구하고 민간인력으로 현역을 대체하는 것은 비용적인 측면에서 한계성이 따른다는 것을 간과할 수는 없다. 징집병력이 담당하고 있는 부분을 민간인력에게 이양하는 것은 인건비가 훨씬 많이 들어갈 수 있어 징병제도가 유지되는 한에서는 상당한 한계가 있을 것이다. 따라서 징집병력의 감축은 민간인력으로의 대체 개념보다는 부대 축소에 따른 순수 인원 축소나 필수적이지 않은 잉여인력이 있는 부분의 해소에 중점을 두고 추진이 되어야 할 것이다. 반면 정책, 교육, 연구, 의무, 법무, 전산 등 주로 고급장교가 담당하고 있는 전문 지원분야는 민간전문인력으로 최대한 대체하여 활용하는 것이 비용대 효과면에서 실효성이 있는 방안이 될 것이다.
한편 민간인력의 활용 확대 시에는 노사관계의 문제 등으로 인해 유사시 업무의 수행 보장성이 취약해 질 수 있음을 인식하여, 필요한 고용 및 인사 관계 제도를 병행하여 발전시켜야 할 것이다.
5. 예비병력의 실질 전력화
규모 상으로 방대한 우리의 예비군이 군 인력으로서의 실질적인 의미를 가지기 위해서는 전력화 태세(readiness)를 높이는 방안의 강구가 필요하다. 이러한 시각에서 보면, 예비군도 상비병력과 마찬가지로 보다 정예화될 필요가 있다. 즉, 제도상으로 조직화되어 관리되는 예비군의 규모를 크게 축소하여 실질적인 관리의 효과성을 높이고 전력화 태세를 높일 수 있는 여건을 조성해 나가야 한다. 선진 국가들의 경우를 보면, 예비군의 규모는 크지 않지만 예비군이 실질적인 군 인력으로서의 기능은 크다.17) 예비군의 대부분을 가지고 있는 육군의 측면에서는 국방개혁안에서 제시한 수준보다 더 적극적인 규모 축소를 하는 것이 필요하다고 본다. 전시 부대 확장과 손실보충 개념의 동원예비군에만 주안을 두고 운영한다면 규모의 축소 폭은 상당히 더 커질 수 있다고 판단된다.
한편 예비군의 규모 축소와 더불어 예비군의 편성 기간을 줄이되 교육훈련과 복무 강도는 높이는 방안을 강구하여야 할 것이다. 물론 이 때, 예비군 복무에 대한 보상 수준을 획기적으로 높여 실질적인 기회비용을 보상하여 소극적인 복무를 방지하도록 하는 방안도 함께 강구되어야 할 것이다.
장기적으로 상비병력의 규모가 크게 감소될 때는 예비군 복무 자체를 하나의 군복무 경로로 설정하는 방안도 검토해볼 가치가 있다. 즉, 현재와 같이 현역 복무 이후의 부가적인 복무가 아니라 애초부터 예비군으로 복무하는 제도를 개발하는 것이다. 또한 현역과 예비군 복무 모두를 병역수행의 과정으로 하는 통합병역체제를 구축하는 것도 발전이 필요하다.
Ⅴ. 인력구조 혁신 추진을 위한 주요 과제
이와 같은 육군의 인력구조 혁신 방향을 효과적으로 구현해 나가기 위해서 필요한 과제로서는 다음과 같은 사항들을 들 수 있다.
1. 합리적인 인력구조 조정계획의 수립
먼저 인력구조 혁신의 중점을 인력의 질적 정예화에 두어야 한다. 일부 부분적으로 조직의 군살을 제거하는 차원이나 계급인플레 현상이 있는 부분의 구조 개선이 필요성이 있기는 하나 전반적인 육군의 인력구조 조정의 기조는 경제적인 인력운영 보다는 전문적인 인력구조로의 전환에 더 무게를 두어야 한다. 사실상 지금까지 육군의 병력구조는 지나치게 경제적인 인력운영에 치우쳐 저가의 징집병력을 많이 운영하여 왔고 장교와 부사관 병력에도 단기복무 인력을 많이 활용하여 왔다고 할 수 있다. 따라서 지금의 육군 인력구조의 조정은 기술집약적 과학기술군 체제를 운영할 수 있는 전문인력 구조를 형성하는데 초점을 두어야 한다. 이런 점에서 육군의 전력 기획 시에는 인건비를 절감해서 무기체계를 확보한다는 관행적인 논리에서 벗어나서 우수한 전문 인력의 확보와 개발을 위한 재원투자의 개념과 복무의욕 제고를 위한 충분한 인력운영 예산을 확보를 도모한다는 개념 하에서 추진되어야 할 것이다.
국방개혁안에서 제시하는 인력구조 조정안은 기본적으로 상위 정책적인 개념에 의한 하향식(Top-down) 방법에 의한 것이다. 따라서 육군에서는 국방개혁 방향에 부응한 하향식 기조를 설정하되, 부대 운영의 측면과 인사 운영의 측면을 동시에 고려한 상향식(Bottom-up) 분석을 통한 적정한 구조를 제시하여야 할 것이다.
이를 위해서는 현역, 민간인력, 예비병력의 적정한 배합의 판단을 위한 인력 구성간 비용 대 효과 판단을 위한 상쇄분석(Trade-off analysis)이 이루어져야 한다. 특히, 조직과 인사 측면에서 매우 중요한 영향을 끼치는 병력의 계급별, 병과별 인력구조의 설정은 매우 정밀한 분석이 이루어져 수립되어야 할 것이다. 이러한 세부적인 인력구조 설계를 위해서는 기본적으로 육군의 임무에 바탕한 직무분석이 광범위하게 이루어져야하고 예산소요를 가미한 시뮬레이션이 이루어져야 할 것이다. 육군의 전투발전단을 중심으로 이러한 분석을 할 수 있는 전문 Task-Force를 구성하는 것을 검토할 수 있을 것이다.
한편 이러한 인력구조 조정 계획이 군 내외적으로 공감대를 얻을 수 있기 위해서는 최대한 그 내용이 공개적으로 나타나야 할 것이다. 물론 육군에서는 자체적으로 전력구조 혁신과 더불어 합리적인 인력구조 조정계획 수립에 노력을 많이 하고 있는 것으로 보이지만 현재까지는 국방개혁안 이외의 보다 구체적인 육군의 인력구조 조정안은 공개되지 않고 있는 실정이다. 특히, 군 외적으로는 육군의 감축 필요성만이 만연되어 있는 경향이 있으므로 더욱더 육군의 인력구조 조정의 계획은 공개적으로 논의되어 육군의 내부적인 여건과 실상이 반영될 수 있어야 할 것이다.
2. 인력구조 조정의 재정적 지원 확보
한편 인력구조의 혁신도 다른 부분의 전력 혁신과 마찬가지로 재정적인 뒷받침이 관건이 된다. 인력의 구조조정에는 반드시 부대구조 조정과 인력 전문화를 위한 비용의 증대를 고려하여야 한다. 부대구조의 조정 없이 인력만 감축할 수는 없는 것이므로 부대구조의 개편에 따른 비용이 발생할 것이다. 또한 우수 전문 인력 확보를 위해서는 처우 및 근무여건의 개선을 위한 비용과 교육훈련을 위한 비용이 요구된다.
따라서 인력 구조의 조정을 위해서는 필요한 재원의 확보 대책을 마련하여야 하고, 병력 규모 축소에 따른 인건비 절감분을 우수 인력의 확보․개발․유지를 위하여 투자함으로써 정예인력을 양성하는데 기여하도록 하는 계획이 포함되어야 할 것이다. 아직 우리 사회의 일반적인 인식이나 정치권 일각의 인식은 병력의 감축은 곧 국방비의 절감으로 나타나기를 기대하고 있는 실정이다. 단순 외형적으로는 육군의 병력이 크게 축소되는 것으로 나타나기 때문에 육군의 예산이 줄어들기를 요구하게 된 것이다. 그러므로 인력구조 혁신의 목적이 강한 육군을 만들기 위한 정예인력의 확보에 있음을 강조하고 인건비의 절감은 부차적인 목적임을 국민적으로 인식시키는 것이 필요하다.
이를 위해서는 병력감축으로 인한 인건비의 절감 부분과 인력구조의 변경과 전문화를 위한 비용을 보다 면밀하게 분석하여 제시하고, 그에 필요한 재원을 확보하는 방안을 강구해야 할 것이다.
한 방편으로는 인력개발을 위한 교육훈련비나 사기 제고를 위한 근무환경 개선 및 복지 확충 비용을 경상운영비로만 볼 것이 아니라 투자비 개념으로 전환하는 노력이 필요하다. 특히, 군인의 개인교육이나 교육기관 운영비용은 국가인적자원의 개발이라는 측면에서 국가의 교육예산과 연계하여 확보하는 방법도 고려할 수 있다.
3. 인력 구조조정의 제도적 기반체제 형성
인력구조의 조정에 있어서 가장 중요한 난제는 병력의 조정을 원활하게 실행할 수 있는가에 있다. 특히 실제적으로 인력을 감축을 필요로 할 시에 이를 원활하게 실행할 수 있는 인사제도적 기반을 갖추는 것이 중요하다. 의무복무 군인의 조정은 획득인원 규모나 복무기간의 조정을 통하여 쉽게 이룰 수 있겠으나, 직업군인의 경우는 상황이 매우 다르다. 직업군인은 공무원 중에서도 가장 신분 보장이 강하게 필요한 특수 신분이며, 사회로의 전직이 어려운 신분이므로 병력 조정을 위하여 인위적인 감축이 매우 어려운 인력이다.
따라서 병력을 감축하고자 할 경우 일차적으로 그 목적이 충분한 공감대와 설득력을 가져야 한다. 병력 감축의 목적과 과정에 대하여 군 내부의 공감대를 충분히 형성하고, 군 구성원들의 불안감과 조직 동요를 해소할 수 있는 대책을 마련하도록 하여야 할 것이다.
병력의 조정 방법과 절차에 있어서도 신분별․계급별․복무연수별 등 인력의 유형별로 적합한 감축 전략과 방법을 개발하는 것도 필요하다. 감축 대상 인원의 규모와 대상의 선정이 합리적이고 설득력 있게 만들어져야 할 것이다.
한편으로 직업군인의 퇴직관리 제도를 발전시켜야 할 것이다. 직업군인의 퇴직을 보다 원활히 실시할 수 있도록 다양한 퇴직 제도를 개발해야 한다. 그리고 감축으로 인한 퇴직자에 대한 보상과 지원 제도를 강화하도록 한다. 감축퇴직수당과 군인고용보험을 도입하고, 전직 및 사회적응 교육을 강화하는 등 조기전역자에 대한 전직지원 체제도 강화하여야 한다.
또한 군간 또는 병과간 인원 조정이 필요할 경우에도 이를 원활히 시행할 수 있는 제도의 구비도 필요하다. 전군(轉軍) 제도와 전과(轉科) 제도를 정비하여 인력조정 시에 개인적 불이익이 없도록 하는 것도 필요하다.
이와 같이 인력의 구조 조정이 원활히 추진되기 위해서는 인력조정의 시행에 필요한 법령을 사전에 정비해야 한다. 병력 감축의 공정한 절차와 감축 대상 인력에 대한 적절한 보상을 위한 근거를 마련하기 위하여 군 인사 관련 법령을 정비하고, 조기전역자에 대한 전직지원 대책 등도 마련할 필요가 있다. 법률적으로 인력 구조 조정에 대한 추진 근거를 제정할 경우에는 필요한 예산의 확보나 지원 대책이 이루어질 수 있고, 추진의 구속력도 강해질 것이다. 과거에도 수차례 국방개혁 차원에서 군 구조 조정과 병력 조정 추진이 시도 되었으나 사실상 대부분 실효를 거두지 못하고 중단된 경험을 볼 때18), 인력구조의 혁신은 인력조정에 따른 인사제도적인 기반을 구비하고 추진하는 것이 효과적일 것이다.
4. 모집성이 증대된 인력 충원 및 복무 제도의 발전
기술집약적 군에서 요구되는 전문 인력을 확보하고 유지하기 위해서는 병역제도를 모집성이 강화된 체제로 발전시켜야 한다. 병력 규모의 축소에 부응하고 국민의 병역 부담 완화에 기여함과 동시에 군 인력의 전문성을 향상하기 위해서는 병역제도를 지원제 요소가 증대된 제도로 발전시키는 것이 필요하다.
그러나 병력 규모를 50만 수준으로 유지할 경우, 가용한 국방 예산과 인력의 확보 가능성 측면에서 병역제도 자체를 징병제에서 완전한 지원제로 전환하기는 곤란하다. 그러므로 징병제 병역제도의 근본 틀은 유지하되 징집으로 충원하는 병력의 비중을 축소하고 병역수행 경로의 선택 기회를 증대할 수 있는 모집으로 충원하는 병력의 비중을 증대시켜 이른바 징집 중심의 징․모혼합 병역제도를 모집 중심의 징․모혼합 병역제도로 전환시키도록 할 필요성은 있다.
이와 아울러 징집병의 의무 복무 기간은 단계적으로 축소 조정하되, 숙련병력의 확보를 위해서는 부사관 제도를 발전시키고, 병의 경우에도 부분적인 지원병 제도를 발전시키는 것이 필요할 것이다.
아울러 국방인력의 전문성 확보에 초점을 맞춘 복무 제도의 발전이 필요하다. 전반적으로 단기복무나 의무복무 제도보다는 중장기 복무와 지원복무 제도를 발전시키되, 특히 계약복무 제도를 발전시켜 인력운영의 유연성을 증대시켜야 하며, 간부병력인 장교와 부사관은 병역의무 수행 차원의 의무복무 방식을 탈피하고 지원에 의한 복무 제도를 강화하여야 한다. 특히, 장교는 완전지원 복무체제로 점진적으로 전환시켜 직업군인 체제와 계약복무 체제로만 운영되도록 발전시켜나가야 할 것이다.
5. 인력 기획관리 체계의 발전
앞으로 군 인력의 관리체계는 장교, 부사관, 병, 민간인력 등 각 유형별 국방인력의 총체적인력관리(Total Force Management) 체계를 강화하도록 해야 한다. 총체적인력관리 체계는 각 유형의 인력들이 총합적으로 최대의 전력을 발휘할 수 있도록 각 유형의 인력을 최적으로 배합하고 각 유형별 인력이 각각의 특성에 맞게 균형적인 육성 및 운영관리 체제를 구축하는 것이다. 특히 미래 군 체제에서 중요하게 부각되는 부사관과 군무원의 경우는 총체인력의 핵심 요소로 인식하여 우수인력의 확보와 복무 활성화를 도모할 수 있는 육성관리 체제를 중점적으로 발전시켜야 할 것이다.
중장기적 시각에서 군 인력의 형성과 운영이 보다 과학적이고 체계적으로 이루어지게 하기 위하여, 총체적인력관리 개념 하에서의 인력의 기획관리 기능을 강화해야 한다. 인력구조의 변환이나 인력운영 체제를 개편하기 위해서는 인력의 소요 정립에서부터 예산과 집행, 평가분석에 이르기까지의 전체 인력의 체계적인 기획관리가 이루어져야 가능할 것이기 때문이다. 그동안 전력기획의 과정에서 상대적으로 소홀히 다루어져 왔던 인력의 기획을 위하여 인력 기획관리(PPBEE)19) 체계를 정립하여 전력기획과 예산 등이 연계된 인력의 소요와 계획이 수립되고, 인력운영의 결과가 체계적으로 평가 및 분석이 되어 인력정책의 수립에 반영될 수 있는 체계를 갖추어야 할 것이다.
특히 인력의 소요 산정과 평가분석 기능을 강화하여 인력의 소요․획득․분배․활용 등이 보다 체계적으로 이루어질 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 인력관리 기능을 분석하여 미래지향적으로 기능을 재정립하고, 인력 기획 및 평가분석 담당 기구를 보강하는 것이 필요하다.
인력기획 기능의 강화를 위해서는 주기적으로 인력기획서를 발간하고, 인력관리 업무 수행의 전문 인력을 육성․운영하도록 해야 한다. 또한 과학적인 인력관리가 되기 위해서는 인력운영 분석 지원을 위한 인력 정보체계를 구축하는 것도 하나의 중요한 과제가 된다.
Ⅵ. 맺음말
무릇 모든 조직의 성과를 높일 수 있는 방법은 전문성 있고 근무의욕이 높은 인력을 확보하고 유지하는 데 있다. 정예화된 군 인적자원의 형성은 선진․정예군 건설의 중요한 전략적인 요소이다. 지식정보 시대의 강한 육군을 건설하는 것은 장비와 무기체계만 첨단화 된다고 되는 것이 아니라 이를 제대로 운용하여 전력을 발휘하도록 하는 전문적인 인력이 갖추어져야 할 것이다.
이런 점에서 육군은 이제 그동안의 대병주의에 근거한 노동집약적 인력 운영체제를 탈피하여 중장기적인 군 구조 개편과 연계하여 인력을 양적으로는 슬림화하고 질적으로는 전문성 높은 인력의 확보와 유지에 나서야 할 것이다. 특히 향후 자주국방의 기반을 확보하고자 하는 국가의 안보전략 구상과 국방개혁 방향에 부응하여 본격적인 육군의 인력구조 개편은 매우 중요한 사안이라고 할 것이다.
육군 인력 구조의 혁신은 혁신의 목적과 원칙에 충실하게 추진되어야 한다. 인력구조 혁신의 목적은 어디까지나 전투력 강화를 위한 정예인력의 확보에 있음을 강조할 필요가 있다. 인력구조의 혁신 계획 수립이나 추진이 단순히 외부적인 여론이나 인식에 편승하여 인건비 절감 차원이나 3군 균형발전 논리에 의한 감축 위주로 진행되어서도 안 되겠지만, 또한 규모의 축소나 인력 구조조정에 대한 막연한 거부감이나 두려움을 가져서도 안 되며, 군내․외의 조직이나 집단의 이해관계에 얽매여서도 안 될 것이다.
이런 관점에서 볼 때, 육군의 전력구조 혁신에 있어서 합리적인 인력 구조의 설계에 보다 많은 노력을 기울일 필요가 있다. 방만한 요소의 제거 노력과 전력구조의 질적 개선이 함께 나타나 보일 수 있는 구체적인 인력 구조조정 계획이 마련되어 군 내외적인 공감대를 확보하도록 하는 것이 이 시점에서 육군으로서는 매우 중요한 과업이다.
본고에서 논의한 인력구조 혁신 방향은 아직도 상당히 개념적인 수준에 머물고 있는 부분이 있고, 여러 측면에서 타당성이 검토되고 구체화 되어야 할 부분이 많다. 특히, 인력구조 조정으로 인한 전력 증강의 효과와 예산적인 가용성 분석이 추가적으로 요구되며, 인력구조 조정의 분야별 우선순위와 시간적인 단계화가 필요하다.
새로운 전장 환경에서 현존 및 미래의 군사적인 위협을 억제하고 전쟁 발발 시는 반드시 싸워서 이길 수 있는 강한 육군 건설이라는 육군 비전 실현을 위해서는 인력의 구조 혁신에 관한 체계적인 연구 및 투자와 아울러 국민적 공감대를 형성할 수 있도록 지속적인 홍보가 요망된다.
참고문헌
김종탁 외. 『국방 중장기 인력기획방향 연구』, 한국국방연구원 1996.
국방부. 『한국적 군사혁신의 비전과 방책』, 2003.
국방부. 「21세기 선진 정예 국방을 위한 국방개혁 2020(안)」, 2005. 9. 13.
국방부. 『국방개혁 2020 이렇게 추진합니다』, 2005. 11. 10.
국방부. 『국방개혁 2020과 소요재원』, 2006. 21.
육군본부. 『지상군 정예화를 위한 육군지향방향』, 2002.
육군본부. 『육군비전 2025』, 2003.
육군본부. 『21세기 자주국방을 위한 지상군 정예화』, 2003.
정주성 외. 『한국 병역정책의 바람직한 진로』, 한국국방연구원, 2003.
조관호. 「성공적 국방개혁을 위한 인력구조 발전 방향」, 주간국방논단 제1084호(06-5), 2006. 1. 30.
조영진 외. 『국방 민간인력의 발전 비전과 정책 방향』, 한국국방연구원, 2004.
조영진 외. 『정예군 건설을 위한 국방인력 정책 발전 방안』, 한국국방연구원, 2004.
한국전략문제연구소. 『2005년 육군전투발전/ 미래지향적 인력 설계 및
1) 국방부는 2005년 9월 13일에 ‘21세기 선진 정예 국방을 위한 국방개혁 2020(안)’을 발표하였고, 동년 10월25일에는 국방개혁안의 주요 내용을 골자로 하는 ‘국방개혁기본법제정법률안’을 입법예고 하였으며, 현재 이 법률의 국회 통과를 추진하고 있다.
2) 한국인사관리협회가 발간하는 월간 『인사관리』 2006년 2월호 참고.
3) 통계청의 통계정보시스템 홈페이지 (http://kosis.nso.go.kr/)
4) 정부는 ‘고령자고용촉진법’을 통하여 고령자의 고용 확대를 위한 제도적 지원책을 제시하고 있으며, 공무원 인사정책 도 ‘고령자’의 활용 확대를 추구하고 있다.
5) 한국국방연구에서 발간한 『’04 국방예산 분석․평가 및 ’05 전망』(박주현 외)에 의하면 우리나라의 병력1인당 국방비는 세계 62위에 해당되고 있다. 병의 구성비가 매우 큰 육군만을 보면 이 순위는 더욱 하락할 것으로 추측된다.
6) 부분적인 지원병제 개념 도입의 일환으로 ‘유급지원병’제가 제시되고 있다. 유급지원병은 병으로서 전차․헬기의 운용, 정밀장비 정비 등 숙련기술을 요하는 분야에서 의무복무를 완료한 이후에 지원에 의하여 적정한 보수를 받으면서 추가적으로 일정한 복무기간을 연장하여 복무하는 인력을 뜻한다. 유급지원병 제도에 관하여는 정주성 외, 『한국 병역정책의 바람직한 진로』(한국국방연구원, 2003)를 참고하기 바람.
7) 국방민간인력이라 함은 군인 이외의 신분으로 국방 업무를 수행하는 인력을 총칭한다. 따라서 국방민간인력에는 국방부 소속의 일반직공무원이나 군무원과 같이 국가공무원 신분의 인력도 포함하는 개념이다.
8) 군 인력의 범주는 명확하게 구분 지을 수 없고 논의 목적에 따라 범위를 설정할 수밖에 없다. 예로서 상비인력에는 군에서 운영하고 있는 ‘상근예비역’ 인력과 ‘근무원(순수 민간인 신분의 계약고용인력)’ 인력을 추가로 포함시킬 수도 있고 예비인력의 범위는 전체 예비역 및 보충역 자원으로 확대할 수도 있다.
9) 육군의 병력 규모는 전체병력의 80% 수준이나 육군 예산의 국방비 점유율은 약44% 수준이다.
10) 장교와 부사관의 경우는 단기복무자의 정의는 장기복무자(10년 이상 복무하는 경력직 인력)이외의 인력이다. 따라서 간부병력 중 단기복무자의 복무기간은 2년에서 10년 사이에 이른다. 전체 간부병력 중 단기복무인력의 비중을 정확히 알 수 없으나, 육군본부에서 발간한 『21세기 자주국방을 위한 지상군 정예화』 책자에 의하면 장교의 12.8%가 단기복무인력이다.
11) 미국․영국․독일 등 서구 선진 국가의 경우는 현역군인에 대비한 민간인력의 비율이 40~50% 수준으로, 많은 민간인력을 행정 및 기술 분야의 지원인력으로 활용함으로써 외형적인 병력 규모에 비하여 큰 전력을 유지하도록 하고 있다.
12) 전투병력과 지원병력의 비율은 『국방통계연보(2005)』에 나타나 있는 사항이나 전투병력과 지원병력의 구분 기준은 명확치 않다. 미군의 경우는 지원병력이 비율이 우리에 비하여 매우 높은 것으로 알려져 있다.
13) 미래 적정 병력 규모에 관한 연구서로는 박재하 외, 『중장기 군 인력정책 연구(Ⅱ)』(한국국방연구원; 1992), 권태영 외, 『21C/통일 대비 국방발전 방향』 (한국국방연구원: 1995), 임길섭 외, 『선진정예 전력체계 및 부대구조 구축방향』(한국국방연구원: 2004) 등을 참고할 수 있음.
14) 미래 병력구조는 간부병력의 비중이 높은 구조로 발전시키나 이는 부대의 축소, 아웃소싱 등을 고려한 전체 병력 규모의 상당한 감소를 전제로 하기 때문에 간부병력도 부분적인 감소는 불가피하다고 보인다.
15) 2000년도 국방백서에 나타난 ‘여군인력활용확대계획’에 의하면 당시 전체 장교 및 부사관의 1.4%에 머물고 있던 여군의 비율을 2020년까지 5%로 확대하기로 하였고, 각군 사관학교에 여생도를 수용하고 남녀통합 훈련체계를 구축하는 등 노력을 하여 왔다.
16) 사이버전이란 인공지능체계가 운용되는 공간에서 정보사회의 과학기술을 이용하여 물리적인 파괴보다 엄청난 결정적인 손실을 강요할 수 있는 총체적인 가상공간에서의 정보마비전을 추구하는 전쟁수행방식이라 할 수 있다.
17) G7 국가들의 평균을 보면 예비군 규모는 상비군 규모와 비슷하다. 이에 관한 보다 구체적인 사항은 김종탁 외, 『국방 중장기 인력기획방향연구(Ⅱ)』(한국국방연구원, 1996)를 참고하기 바람.
18) 예로서 김대중 정부 때에 국방개혁안으로 발표되었던 육군 1․3군사령부 통합 및 지상작전사령부 창설 계획과 2005년까지 4만~5만 명의 병력을 감축하기로 했던 것이 백지화 되었었고, 2001년 초에 추진했던 군 인건비 절감 차원에서 상급 부대에 대한 인력 20% 감축 방안이 중지 되었던 중요한 이유에는 인력감축(특히 직업군인)에 대한 충분한 처리 지원 보장책이 마련되지 않아 군의 불안을 사게 된 것이 하나의 이유였다고 보인다.
19) PPBEE: Planning-Programming-Budgeting-Execution-Evaluation
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